南方财经全媒体记者马嘉璐 卓皙雯 张雅婷 广州报道
“公共数据资源开发利用不足，主要矛盾在供给侧。”10月10日，国新办新闻发布会官方解读9日印发的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》），国家数据局局长刘烈宏在发布会上表示，《意见》聚焦破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻，强调“两个着力、一个规范”，公共数据资源开发利用从此有章可循。
着力激发供数动力、着力释放用数活力、规范授权运营活动，《意见》从扩大资源供给、规范授权运营、鼓励应用创新、营造良好环境、强化组织保障等方面提出了17项具体措施。专家分析，《意见》的出台回应了市场关切，通过更高层次的政策来推动系统性解决公共数据“供得出”问题，有助于深化数据要素市场化配置改革，加速培育全国一体化数据市场。
中央层面首次系统部署，将形成“1+3”政策规则体系
此次印发的《意见》是首次从中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署。刘烈宏表示，《意见》是贯彻落实党的二十届三中全会精神的重要改革举措，是定规则、把方向的重大制度安排，是数据基础制度建设的重要一环，释放了鼓励发展的鲜明政策导向，对数据资源开发利用具有里程碑意义。
《意见》提出，到2025年，公共数据资源开发利用制度规则初步建立；到2030年，公共数据资源开发利用制度规则更加成熟，资源开发利用体系全面建成。《意见》从扩大资源供给、规范授权运营、鼓励应用创新、营造良好环境、强化组织保障等方面提出了17项具体措施，包括统筹推进政务数据共享、有序推动公共数据开放、鼓励探索公共数据授权运营、健全资源管理制度、完善运营监督、建立健全价格形成机制维护公共利益、丰富数据应用场景、推动区域数据协作等。
“目前市场方面对公共资源开放、共享和开发利用寄予了很大期望，《意见》出台是对市场关切进行回应。”中央财经大学互联网学院副院长、教授欧阳日辉在接受采访时表示，公共数据资源开发利用对构建以数据为关键要素的数字经济极其重要。在公共数据、社会数据、个人数据这三大类数据资源里，公共数据具有规模体量大、数据质量好、价值潜能大、带动作用强的特点，释放公共数据潜能对经济社会数字化转型和高质量发展能发挥强大的引擎作用。与此同时，公共数据资源开发利用牵涉部门较多，通过更高层次的政策来推动其发展，可以引起政府部门和市场的高度重视，有助于深化数据要素市场化配置改革，加速培育全国一体化数据市场。
北京师范大学法学院博士生导师、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括也认为，《意见》作为我国关于公共数据的最新顶层设计，对于有序开发和高效利用公共数据资源具有重大的方向引领和实践指导意义。公共数据资源的开发利用，对于盘活数据要素资源、系统建设数据要素市场具有重要的先导作用，可以为其他领域的数据要素市场建设提供非常有价值的路线指引。
刘烈宏透露，公共数据资源开发利用的“1+3”政策规则体系即将形成。国家数据局已经起草完成《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范》，两个配套政策一周内将面向社会公开征求意见。同时，国家数据局正会同国家发展改革委，研究制定相关价格政策文件，也将于近期出台。
系统布局共享、开放和授权运营，解决“供得出”问题
在10日举办的国新办新闻发布会上，刘烈宏分析，公共数据资源开发利用不足，主要矛盾在供给侧。如何激发公共数据资源的供给动力？《意见》对共享、开放和授权运营三种方式进行了体系化部署。共享主要是解决跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享交换问题，用来支撑各级政务部门更好依法履职，提高协同监管能力、改善公共服务水平。开放是强调在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，利用互联网依法依规有序开放数据或者数据集，保障企业和社会公众获取和利用公共数据的权利。对于潜在价值高，具有一定敏感性的数据，无法直接向社会开放，需要依托更加专业的力量，付出一定的治理和开发成本，形成数据产品和服务供社会各方调用，授权运营即是在这种情况下应运而生。
国家数据局副局长陈荣辉表示，《意见》明确共享、开放和授权运营三种供给方式，主要是考虑到要按“需”施策、因“数”施策，既满足不同的开发利用需要，也提出针对性的管理要求，目的就是希望能够系统性地解决公共数据资源“供得出”的问题。
公共数据具有公益属性，如何平衡无偿的公共数据开放和有偿的公共数据授权运营之间的关系，即，如何平衡好公共数据的公益性和营利性，一直是讨论的热点议题。对此，《意见》重点针对公共数据授权运营行为进行了规范，提出要落实数据产权结构性分置制度要求，加强对授权运营工作的统筹管理，完善运营监督，建立健全价格形成机制，维护公共利益。在有序推动公共数据开放方面，《意见》提出，要完善公共数据开放平台，编制公布开放目录并动态更新，优先开放与民生紧密相关、社会需求迫切的数据，鼓励建立公共数据开放需求受理反馈机制，提高开放数据的完整性、准确性、及时性和机器可读性。
欧阳日辉分析，公共数据开放是体现公共数据公益属性的重要落脚点，与公共数据开放的无偿性不同，公共数据授权运营兼具营利性和公益性。他建议，可以先期通过政府部门高价值数据开放“破题”，待数据有效供给与收益有效分配形成良性循环后，再主要依托收益分配的市场手段持续激励公共企事业单位的数据进行市场化方式供给。此外，可以探索发展公共服务型授权运营，比如对智慧城市、环境治理等领域的公共服务型授权运营主体，授予相关企业按照“保本微利”的原则，依法依规开展公益性场景开发的权利，以此强化授权运营的公益性。
吴沈括建议，应发挥国家数据局的统筹协调职能，对明确授权运营的资质要求、准入条件、运营规则等做出进一步细化和持续革新，同时从中央和地方层面协同监督授权运营机构的业务运作和社会效果。通过提高开放度和透明度，增强公共数据开发利用当中多方的参与性以及规则的明确性，为创新研发提供更为优质和丰富的数据资源。
部省协同、区域协作，建立全国一体化数据市场
公共数据资源开发利用是一项综合性工作，需要各方协同发力。《意见》提出，要厘清部门和地方的管理边界，逐步形成权责清晰、条块协同的公共数据资源开发利用格局。刘烈宏表示，国家数据局将协同推动重点领域先行突破，在市场需求大、数据资源多的行业和地区，加强数据资源的汇聚治理，推动供需对接、部省协同和区域协作，以点带面，推动公共数据资源开发利用水平整体提升。
统筹推进政务数据共享，意在解决数字政府建设中跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享交换问题。《意见》进一步提出了要推动实现“一数一源”“主动共享与按需共享相结合、完善共享责任清单”等一系列工作要求。在鼓励探索公共数据授权运营方面，《意见》提出要加快形成权责清晰、部省协同的授权运营格局。2023年12月发布的《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》中也提到，在重点领域、相关区域组织开展公共数据授权运营，探索部省协同的公共数据授权机制。
吴沈括分析，部省协同的重点在于提高中央和地方层面的业务协同水平。一方面，要树立和增强国家数据局的权威性和协同性，在全国一盘棋的业务统筹中更好地做出整体规划和部署；另一方面，应发挥省地方政府的积极性和主动性，比如，积极创新引入各类公共数据开发利用的实践，为国家层面的推广提供有益探索。
《意见》还提出，要推动区域数据协作，鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等创新推动公共数据资源开发利用，支持东中西部地区发挥比较优势，在数据存储、计算、服务等环节开展区域协作，共享数据要素红利。
欧阳日辉表示，落实区域重大战略，打通全国数据，推动重点地区公共数据资源开发利用，打破行政界限，这有利于促进全国一体化数据市场发展。
吴沈括认为，在区域协同当中，除了所涉及区域自身的横向协同之外，还要积极发挥国家数据局的纵向统筹作用，为破除可能的机制障碍、体制梗阻提供国家层面的支撑。此外，区域数据协作与区域的经济社会治理等发展是相辅相成的，需要各方面协同推进。
10月8日，国家数据局联合有关部门印发《国家数据标准体系建设指南》，明确到2026年基本建成国家数据标准体系，着力解决数据领域标准不统一、工作不规范等问题，也将为全国一体化数据市场的建立奠定基础。
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