21世纪经济报道记者李金萍 深圳报道
2年前，“9·7”极端特大暴雨让深圳陷入了短暂的内涝。
今年入汛以来，台风“蝴蝶”“韦帕”先后过境，其中8月4日的降雨，被称为深圳今年最强暴雨，虽出现内涝情况，但是根据深圳市应急管理局的发布消息称，全市未收到重大灾情报告。
两年来，为补齐“9·7”极端特大暴雨暴露的短板弱项，深圳多部门提升城市安全治理能力，如深圳市水务局组织修订全市水务系统水工程设施防汛抢险应急预案、超标准洪水防御预案等；分流域模拟水工程调度和洪水演进过程，常态化开展水工程调度和防汛险情处置演练。深圳市气象局构建“5025网格+气象”防灾减灾工作新模式；创新“预报+科普”服务模式，预警信息第一时间全网快速传播。
7月14日至15日，中央城市工作会议在北京举行。会议提出了建设现代化人民城市的六大目标，即创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧。着力建设安全可靠的韧性城市，成为城市工作7个方面重点任务之一。会议明确提出，强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理。
深圳因其经济密集性、生态敏感性与灾害频发性，不仅是应对气候风险的前沿阵地，亦是探索建设安全可靠韧性城市的先锋。
围绕城市安全韧性，深圳频频行动。每年的深圳市政府工作报告对此都着墨颇多，比如在内涝防治工程方面，深圳持续推进综合管廊和海绵城市建设，2024年，新增综合管廊35公里、海绵城市60平方公里，整治易涝点18处。在风险预警方面，2025年，开工建设深汕气象灾害监测预警工程。在城市保障能力方面，2025年，实施水务高质量发展三年行动计划，改造提升4座水厂，新增供水能力70万立方米/日。建成投用光明燃机电厂、东部电厂二期。
不过，由于极端天气频发，存在工程标准需兼顾“效能与成本”等难点，如何打造安全可靠的韧性城市，深圳这样的超大城市仍在探索。
加速补短板
建设韧性城市，深圳一直在行动。
去年8月7日，在关于市政协七届四次会议第20240041号提案答复的函中，深圳市应急管理局表示，为补齐“9·7”极端特大暴雨灾害暴露出城市防洪标准、地下空间防汛等方面短板，深圳市多部门多措并举，强化城市安全韧性。
在补齐工程基础短板方面，发布了《深圳市提升防灾减灾救灾能力重点任务清单》和《深圳市安全韧性城市的建设实施方案》，提出从“启动流域防洪排涝能力提升工程”“持续加强地下空间防汛能力”等任务。目前，深圳已经推动全市各区5000多处地下空间开展防汛能力提升工作。
在强化灾情预警方面，一方面，深圳强化雨水情监测预报能力，立足深圳河流“流域面积小、汇流时间短”的水文特点，深圳全市已建成421个雨量站、329个市级水文测站，实现流域面积10平方公里以上河道水情监测全覆盖，河道洪水预见期由1小时提升至3小时。另一方面，创新“5025网格+气象”防灾减灾工作新模式，强化预警信息快速传播。其中，第一个“5”是搭建市—区—街道—社区—综合网格五级网格体系信息传播，“0”即气象预警信息“零时差”直达综合网格，“2”即延伸“社区+小分格（综合网格片组）”两级网格气象服务“触角”，第二个“5”即“有方案、有制度、有指引、有平台、有培训”体系化支撑。
值得一提的是，深圳气象创新了“预报+科普”服务模式，将专业气象数据转化为通俗易懂的科普产品，近三年累计服务市民超40亿人次。
在补齐“9·7”极端特大暴雨短板之外，为消除地下空间浸水隐患，深圳也加入了技术应用，建成9大领域排水防涝模型，未来希望和人工智能技术结合，提升内涝预测的精度和速度。在强化防灾基础设施建设放后面，深圳印发实施《城市地下空间防涝技术导则》，为地下空间防涝提供技术指引，为全市5172处地下空间安装了防汛挡板。此外，还发布《深圳市气象灾害风险提示（2024年版）》，更新各街道积水阈值。
深圳市城市规划设计研究院副总工程师胡爱兵向21世纪经济报道记者表示，深圳防洪排涝仍面临双重压力。
一方面，极端天气频率呈逐年上升趋势。“全球变暖趋势下，暴雨、台风等极端天气越来越多。”胡爱兵举例表示，今年国内多个城市出现内涝，即便北京这样排涝基础较好的城市也受影响。
另一方面，工程标准需兼顾“效能与成本”。“任何工程都有设计标准，不可能无限制拔高。”胡爱兵以洪涝工程举例解释，若将内涝标准一次性提至1000年一遇，预算可能达千亿级，而政府需平衡地铁、教育、医疗等多领域投入。因此城市只能在兼顾“效能与成本”的条件下，有序推进工程设计，如果遇到极端特大暴雨的情况，出现局部积水属于正常情况。
“市民希望任何时候不被淹，但这不符合客观规律。”胡爱兵表示，德国、美国、日本等发达国家城市每年也会出现内涝，深圳市防洪排涝能力逐年提升，近年虽有局部积水点，但已无大患。“市民看不到背后的管网建设、通宵值班，易产生‘政府不作为’的误解”。
胡爱兵表示，洪涝防治不是一劳永逸的事，从海绵城市的源头减排，到智慧系统的精准预警，深圳的防洪排涝工作始终在“问题—应对—提升”的循环中向前，既需要朝着达标目标推进，也要应对新问题、维护旧设施，提升城市洪涝防治能力永远在路上。
从基层气候治理到风险减量新机制
事实上，提升抗洪涝灾害能力仅是城市安全韧性的一部分。
上海全球城市研究院学术委员会主席、上海交通大学安泰经济与管理学院教授陈宪告诉21世纪经济报道记者，韧性城市是指一座城市在面对自然灾害，如地震、洪水、台风；公共卫生事件，如疫情；社会突发事件，如重大事故；经济波动和气候变化等各类冲击和压力时，能够通过预见、吸收、适应和快速恢复的能力，以及保持其基本结构和功能，并从中学习、转型，实现可持续发展的城市。
中国工程院院士、国家城市安全发展科技研究院院长、深圳城市公共安全技术研究院首席科学家岳清瑞曾在《从深圳“9·7”极端特大暴雨看安全韧性城市建设》一文中指出，现代城市人口高度密集、财富高度集中、国家安全要素高度聚集、运行系统高度耦联，一旦发生灾害，极易导致严重的后果。在快速城镇化发展以及宏观环境的双重作用下，城市风险呈现新形势。传统风险发生的时长与频次、地点与范围、强度与机理、社会影响等呈现新的变化。风险在城市复杂生命体中跨系统、跨灾种耦合，次生衍生灾害多发。极端情况日益频发，影响范围大，远超承灾救灾能力，后果极为严重，甚至可能中断城市发展。
深圳围绕安全韧性从多角度解题，其中提升城中村应对灾害能力是重要领域。深圳约有1892个城中村单元，建筑面积超2.2亿㎡，若按照住房需求20㎡/人来算，城中村房可为1012万人提供居住服务。根据第七次人口普查结果来看，深圳的常住人口为1756万，那么城中村居民就占了57.6%。
为消除大量城中村自建房存在的安全隐患，深圳对城中村除了常态化日常巡查，全面推进城中村分类整治。今年5月，深圳启动了气候韧性社区试点项目，探索政府引导、科技支撑、多方参与的基层气候治理新路径。
据了解，该项目选取了一个典型的城中村密集型气候脆弱社区。该社区面临台风暴雨及高温风险高、社会暴露度高、脆弱性强等多重挑战。作为深圳首批气候韧性社区试点，该项目改造将聚焦三大核心突破。一是气候风险精准画像，由专业机构开展社区气候风险识别与能力评估，通过数据分析锁定内涝积水点、高温敏感区域等气候风险点。二是引入自然解决方案（NbS），规划海绵绿廊修复、生态基础设施升级等工程，例如通过植被缓冲带、透水铺装等生态设施提升雨水调蓄能力，提升社区防洪能力、降低社区热岛效应。三是共建共享治理模式，推动社区居民共同参与社区适应气候变化方案制定，通过居民培训、应急演练等提升公众气候适应意识，完善社区应急响应体系。
除了聚焦关键领域，深圳也通过搭建风险减量机制，提升应急风险管理能力。构建“气象+保险”风险减量新机制即是最新探索。
7月17日，深圳气象保险联合创新中心启动运营。该中心由粤港澳大湾区气象监测预警预报中心与中国人民财产保险股份有限公司深圳市分公司联合成立，将整合跨领域核心资源，重点突破三大方向。一是推动气象大数据与保险精算模型的深度融合，构建智能风险管理中枢，提升对灾害性天气风险的预警、评估与应对能力。二是聚焦深圳低空经济、海洋开发等新质生产力赛道及城市运行关键领域，联合研发创新型的天气风险保障解决方案，满足多元化、精细化的风险管理需求。三是广泛联合相关领域机构与企业，共同探索建立产学研用协同创新的气象金融生态圈，定期交流前沿成果，推动行业标准建设。该中心计划在未来三年内，逐步建成功能完备的线上风险管理平台，打造若干具有全国示范效应的气象金融保险应用场景，推动创新产品在粤港澳大湾区广泛应用，显著提升气象灾害风险减量效能。
在与企业合作探索风险减量机制方面，深圳此前已有相关案例，平安产险与深圳相关部门合作，采用“警保联动”应急模式即是先行探索，该模式联合深圳市交警支队启用无人机开展空中巡查作业，通过高空喊话系统，对积水严重区域进行安全警示，引导受困车辆安全转移。
有业内人士向21世纪经济报道记者表示，通过引入技术公司以提升深圳应急风险处置能力，虽属于市场行为，但该模式既能充分发挥技术企业的优势，又能为企业发展提供支持，实则是一种实现双向利好的运作模式。
韧性城市的未来路径
超大城市建设安全可靠韧性城市的路径究竟是什么？
陈宪向21世纪经济报道记者表示，城市运行中的风险类型多元，但需明确核心风险的判定标准，即直接威胁公众生命安全的风险场景。从实践来看，两类场景需重点关注。
一类是自然灾害引发的人身安全场景。近年来，台风、连续强降雨等极端天气事件频发，对城市应急响应能力构成严峻考验。例如，部分城市在极端降雨中出现两位数人员伤亡的情况，反映出城市在灾害预警、避险安置、隐患排查等环节存在短板。此类风险的特殊性在于其突发性与破坏力，若防控不力，极易造成大规模生命损失，是城市安全韧性建设需优先攻克的“硬骨头”。
另一类是大型活动中的人员密集风险。超大城市如深圳，因经济活力与文化需求，常举办演唱会、展会等大型活动。这类场景人员密度高、流动性强，易因拥挤、踩踏、设施故障等引发安全事故，过往国内外相关案例已多次验证此类风险的现实威胁。尽管大型活动对拉动消费、满足公众文化需求具有积极意义，但安全是前提的原则需贯穿始终，否则将对城市公信力与公众安全感造成冲击。
陈宪建议，城市安全韧性的提升，需跳出碎片化应对的模式，通过构建“风险识别—过程防控—措施落地—预案迭代”的闭环体系，实现对核心风险的系统性治理。闭环的有效性始于精准定位风险。需针对上述两类核心风险场景，建立动态排查机制。
深圳市政协常委、蕾奥规划设计咨询公司董事长王富海告诉21世纪经济报道记者，城市韧性不仅体现在较大风险的应对中，更贯穿于日常运行的细微环节。进入城市存量发展阶段，“牵一发动全身”的治理复杂性正在成为超大城市韧性建设需突破的“软短板”。
王富海以城市建设地铁可能遇到延期为例解释称，地铁施工涉及管线、路面、人行道等多类设施，对应不同管理部门，条块分割的治理模式下，一项跨领域协调需经过多道手续，环节衔接不畅易造成进度阻滞。因此，城市任何局部改造都可能涉及多领域、多部门，但当前专业分工细化但协同不足的治理现状，难以适配这一需求。“管管线的、管路面的、管行道树的分属不同部门”，遇跨领域问题时易出现“各管一段、衔接断层”的情况。应急管理局虽实现了紧急事件的统筹，如三防、消防，但对地铁施工延期这类非紧急但高频影响民生的问题，仍缺乏专门的统筹主体，这类问题虽不涉及即时安全风险，却直接影响城市运行效率与公众体验，是城市韧性建设中易被忽视的隐性短板。
王富海建议，城市韧性建设的优化方向需聚焦技术赋能与机制适配两大核心。一方面，通过信息化夯实存量城市治理难题的基础，无论是雨洪防治中的流域数据共享、边坡防护中的传感器监测，还是地铁施工前的管线信息核验，其核心都是通过数据互通减少信息偏差导致的效率损耗。另一方面，需从机构统筹与流程优化方面双管齐下，解决多头管理问题，即针对城市运行中频率高、跨部门的韧性相关问题，如地铁施工协调、日常管网维护等，需明确专门的统筹主体。
从功能定位看，这类主体需更聚焦“硬设施、实操作”的协同。一方面，推动并联审批将涉及多部门的流程整合简化。另一方面，在问题出现时快速牵头协调，避免部门间推诿扯皮。同时，可结合现有应急局的信息化统筹基础，将非紧急类韧性问题的协调纳入更完善的流程体系，形成“紧急事件靠应急局、高频日常靠专门统筹主体”的分工格局，从机制上打破条块分割的治理壁垒。
“随着各个方面的发展变化，我们今后规划不仅仅是要寻找确定性，更要学会容纳、容忍不确定性，在一系列不确定性当中来提高城市发展的综合水平。”王富海说。
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