南方财经全媒体集团全国两会报道组 洪晓文 广州报道
2025年政府工作报告提出，赤字率拟按4％左右安排、比上年提高１个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元，强调“确保财政政策持续用力、更加给力”。对此，3月6日，财政部部长蓝佛安在十四届全国人大三次会议经济主题记者会上表示，今年财政政策更加积极，具体体现在5个方面：在赤字安排上更加给力、在支出强度上更加给力、在政府债券规模上更加给力、在转移支付上更加给力、在重点领域保障上更加给力。
此外，关于宏观政策取向，今年政府工作报告首次提出“投资于人”。报告提出，推动更多资金资源 “投资于人”、服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环。
如何看待经济增速目标与4%赤字率安排？“投资于人”首入政府工作报告，释放了哪些政策信号？围绕上述市场热议焦点，21世纪经济报道记者对中国财政科学研究院院长杨志勇进行了专访。
5%增速目标：兼顾短期与中长期发展需要
《21世纪》：根据政府工作报告，今年GDP增速目标为5%左右，与去年持平。你怎么看增长目标的“不变”？
杨志勇：今年能够设定5%左右的增长目标，应该说是非常不容易的。众所周知，今年中国经济发展的外部环境更加复杂多变、不确定性增加，特别是特朗普2.0时代将给中国发展带来一系列诸如加征关税等方面的挑战。在这种情况下，中央政府为全年经济增长设定5%左右的目标，说明对于持续推动经济回升向好是有信心的。
首先，自去年9月以来“一揽子”增量政策出台后，整体经济回升向好的势头持续保持，并且得到进一步巩固。在此背景下，今年5%的增长目标则能起到提振市场预期的重要作用。当然，实现5%的增长要经过更加艰苦的努力，需要实施更加积极有为的宏观政策，更加积极的财政政策，适度宽松的货币政策，加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策协同以及与改革开放举措的协调配合，从而形成政策互动，来共同促进今年增长目标的完成。
更重要的是，5%左右的目标与全面建成社会主义现代化强国“两步走”的战略安排密切相关。到二〇三五年基本实现社会主义现代化，那么就要将经济发展的目标任务按步骤地分解到每一年的增长目标之中，同时也要考虑今年“十四五”规划收官、“十五五”规划开局的重要节点因素。因此，5%的目标应该是短期经济持续回稳向好，与中长期发展规划之间，综合权衡取舍的结果。
《21世纪》：我们关注到，过去几年设定的CPI目标为上涨3%左右，今年政府工作报告设定在2%左右。你认为今年CPI目标调整有哪些原因？
杨志勇：一方面，CPI目标的设定主要依据现实物价水平情况，另一方面，也是综合考虑多方因素的结果。对于过去的CPI涨幅指标，我们通常认为，不超过3%涨幅就是物价稳定的信号，若CPI为负增长则意味着通货紧缩。考虑到目前CPI涨幅相对较低、PPI处于负增长区间，设定2%的涨幅目标就是比较切合实际的务实考量。2025年物价水平如果能够持续实现在合理区间的温和回升，那么也将带动整体经济的适度回升。
4%赤字率：释放财政政策仍有加力空间信号
《21世纪》：今年赤字率拟按4%左右安排，比去年增加了一个百分点。国际上长期把赤字率3%作为财政纪律的警戒线，你如何解读赤字率提高？这对于今年实施更加积极的财政政策、促进稳增长将产生哪些作用？
杨志勇：过去国际上一般认为3%是赤字率警戒线，但实际上，所谓的赤字率不得突破3%的规定主要来自于《欧洲联盟条约》（欧盟1993年生效的《马斯特里赫特条约》），是欧盟对财政规范较为谨慎的一个选择，更是政治妥协的产物，可以说是特定组织的特定安排。放眼全球，如果根据不同经济体发展的实际需求来考虑，3%不应该是所谓的警戒线。
既然能抛开“警戒线”的说法，那么现在的赤字率安排主要围绕当前宏观政策是否需要财政赤字率的提高、财政赤字提高能做什么、是否会影响财政的可持续性，这几个问题综合考虑的结果。从这些方面来看，更加积极的财政政策意味着中央政府需要更多财力，若财力提高一个百分点，GDP也相应提高一个百分点，可以为经济发展释放出不少资金。因此，赤字率的提高首先可以为更加积极的财政政策提供财力。如此，才能够更好地为党中央治国理政提供当家理财的保障支持。从这个角度来看，赤字率的提高是很有必要的。
另外，中央政府把赤字率提高到4%，也是向社会发出积极的信号，即在考虑了债务余额、债务率的基础上，财政政策仍然是有加力空间的。从目前来看，赤字率提高到4%能够有助于中国应对经济社会各方面发展的需要，能够保障经济回升向好。因此这也是根据当前中国宏观经济实际情况做出的选择。
《21世纪》：政府工作报告提出，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元。怎么看地方专项债规模再创新高？
杨志勇：地方政府专项债券4.4万亿元，是对2024年中央经济工作会议部署做出的落实。去年推出的“一揽子”增量政策就已对专项债的使用进行了部署，随后中央又出台“6+4+2”万亿元的地方化债方案。因此我认为，今年政府工作报告提出的一系列财政政策具体安排更主要在于落实前期部署。同样地，无论是债务总规模还是地方政府专项债规模的增加，都是今年更加积极的财政政策的体现，确保财政政策持续用力、更加给力。
《21世纪》：地方政府专项债券重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。今年2月，广东推出首批土地收储专项债券，覆盖19个城市的86个项目，主要用于收购闲置存量土地。土地收储和收购存量商品房对于房地产市场将带来哪些影响？
杨志勇：广东作为经济大省要挑大梁，率先落实中央关于专项债收储的部署，其示范意义非常重要，产生的试点效应可以为其他地方提供借鉴。从财政政策来看，这与2024年中央经济工作会议以及“一揽子”增量政策的脉络是一致的。就如何推动房地产市场止跌回稳这个问题来看，稳楼市政策是多方面的，包括税收、资金等等。目前房地产市场面临的问题首先在于如何回稳，而回稳则要从需求供给两方面着手。预计财政政策会加大与其他政策协同，共同促进房地产市场平稳健康运行的目标实现。
“投资于人”：刺激增量需求
《21世纪》：今年政府工作报告还把“强化宏观政策民生导向”列入宏观政策取向之一，强调推动更多资金资源“投资于人”，服务于民生。这对宏观政策提出了哪些要求、具体应在哪些方面发力服务民生？
杨志勇：“投资于人”是非常重要的一个政策表述。“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，体现了以人民为中心的政府治理，和以人民为中心的政策方向。
具体而言，这是由过去更为侧重的公共领域“投资于物”，向当前及今后“投资于人”的转变过程，具有鲜明的经济发展阶段特征。“投资于物”的典型代表是基础设施，而这往往是有物理空间上限的，达到一定规模和投资额就很难再增加。比如，一个地区学校校舍建设的供给达到饱和，就很难有增量的“加盖”空间，即使是旧校舍淘汰换新，其增量和淘汰速度也相对有限。那么这时候就需要通过转而“投资于人”来激发更多增量需求。
在经济发展到一定阶段后，人民对美好生活的向往会自然而然催生扩大和改善公共服务的诉求，这就产生了“投资于人”的需求。从另一方面来看，公共服务、社会保障等方面的改善，意味着居民用于这些方面的支出相应减少，那么就会间接地促进居民可支配收入的提高，进而有利于大力提振消费。从这样的传导路径来看，宏观政策更多地“投资于人”的出发点，主要是适应经济社会发展的需要，是当前稳经济的政策取向选择，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环。
《21世纪》：“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”被列为2025年十大工作任务的首位。在提振消费方面，宏观政策具体如何协同发挥作用？
杨志勇：一方面是想方设法提高居民收入，收入是影响消费的最根本因素；另一方面是降低消费成本。解决后者问题，正如报告提出的安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。今年预期消费品以旧换新的品类将进一步扩大，结构也将得到优化，否则如果安排的资金没有落到实处，政策效果就有限。
可以看到的是，从中央提出扩大内需、提振消费以来，宏观政策本身在不断优化的，而促进消费也不仅需要财政政策的发力，需要各方面综合施策。因此需要强调“宏观政策取向一致性”。比如，积极的财政政策扩大债务发行规模，这对于资金、金融市场就提出了相应的要求，需要有适度宽松的货币政策。报告提出的“促进政策从‘最初一公里’到‘最后一公里’衔接畅通”，实际上就是强调出台政策时要从头到尾进行全周期评估。如果政策设计很完美，但是没落实好，也一样难以发挥相应作用。
《21世纪》：政府工作报告提出，有效激发各类经营主体活力。应如何促进民营经济在产业创新和科技创新方面的作用？
杨志勇：近期召开的民营企业座谈会释放了非常明确的促进民营经济发展的信号，中央一直强调坚持和落实“两个毫不动摇”。在中国特色社会主义市场经济体制下，民营经济在经济建设主战场中发挥的作用，突出在于科技创新、加快发展新质生产力，发展高水平市场经济，而这也需要将“市场有效、政府有为”紧密结合起来。
《21世纪》：在优化改善有利于激活民企创新能力的营商环境方面，你有哪些建议？
杨志勇：地方政府改善营商环境，一方面是落实好中央的要求，推动全国统一大市场建设。另一方面，则需明确政府与市场之间应有的界限，建立“亲”“清”新型政商关系，同时市场需要“有为政府”的时候，政府应该发挥相应的监管、服务职能。更重要的是加快深化改革，破除一些不利于民营经济发展的各种有形无形障碍，让民营经济可以心无旁骛地朝着高水平社会主义市场经济体制的改革目标奋进。
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