3月29日，《广州市城中村改造条例》（下称《条例》）获广东省人大常委会批准，成为全国首个针对城中村改造出台的地方性法规条例。广州深入贯彻国务院办公厅发布的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，在全国率先出台相关领域法规，对进一步推动城中村改造落地实施具有重大意义。
广州市是中心城区城中村最多的一线城市，《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》提出，至2035年拟推进的旧村庄全面改造项目252个（含城中村项150个）、旧村庄混合改造项目24个（含城中村项目15个），将按照“拆、治、兴”并举的理念推动改造实施。
城中村改造将进一步优化城市空间布局，改善人居环境，促进产业转型升级，提升城市品质和城市发展质量，是广州实现超大城市转型发展不能跳过的关键环节。《条例》共三十九条，对城中村改造目标、改造方式、改造工作流程、土地征收、纠纷解决和法律责任等方面进行了规范。根据《条例》精神，广州新一轮城中村改造将有以下几大特色：突出公益性为主基调、强化政府主导作用、优化改造工作流程、统一征收补偿标准、保障村民合法权益以及保障改造所需资金。
解读1：突出城中村改造公益性
根据《条例》，城中村改造应当增进社会公共利益，实现下列目标：
（一）加强基础设施和公共设施建设，消除公共卫生和城市安全风险隐患；
（二）提升居住品质，改善居住条件和生态环境；
（三）加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；
（四）促进产业转型升级，推动新旧动能转换；
（五）高效综合利用土地资源，提高土地利用效率；
（六）夯实基层治理基础，提高社会综合治理水平。
《条例》贯彻落实国办指导意见，通过地方立法充分体现城中村改造的公共利益属性：一是总体要求。在立法目的、改造目标和基本原则中明确城中村改造的总体目的，应当是为了实现社会公共利益。二是各环节落实。从宏观的刚性管控到具体的制度设计，从规划指标的源头到计划管理、改造方案的编制与审核等关键环节，均体现城中村改造的公共利益属性。
解读2：强化政府主导作用
《条例》明确，广州市城中村改造应当坚持政府主导、市场运作，规划先行、依法征收，公众参与、共建共治的原则。市人民政府负责统筹城中村改造工作，建立城中村改造协调工作机制，制定城中村改造重大政策措施，审定改造计划、资金安排和改造方案等。区人民政府负责组织实施本行政区域内的城中村改造工作。街道办事处、镇人民政府负责协助区人民政府组织实施城中村改造工作。
此外，在职能分工方面，《条例》指出，市住房城乡建设行政主管部门负责组织、协调和管理城中村改造工作，并组织实施条例。市规划和自然资源部门负责城中村改造规划和用地管理工作。市、区人民政府各相关行政管理部门在其职责范围内负责城中村改造工作。
国办指导意见指出，城中村改造应当坚持城市人民政府负主体责任，更好发挥有为政府的作用。依照土地管理法等法律、行政法规的规定，拆除新建类城中村改造实行依法征收的，其主体必须是政府。草案修改稿从以下四个方面进一步落实有关要求：一是明确市人民政府的主体职责。规定市人民政府负责统筹全市城中村改造工作，建立城中村改造协调工作机制。二是压实区人民政府组织实施本行政区域内城中村改造工作的具体职责。三是强化政府主管部门职责。四是增加镇街职责。
解读3：优化改造工作流程
《条例》指出，市人民政府应当制定城中村改造工作流程，分别明确拆除新建、拆整结合、整治提升类城中村改造具体流程，确定各流程时限要求、报批材料清单和审批条件等内容，建立科学合理的城中村改造并联办理工作机制，实现数据共享，提高改造工作效率。
此前，广州市城中村改造缺乏统一规范的工作流程，不同行政主管部门的审批流程和要求存在交叉重合，改造项目审批流程多、开发周期长、工作效率低。为兼顾公平和效率原则，《条例》从以下三个方面优化改造工作程序：一是建立统一工作流程。规定由市政府针对不同改造方式制定相对统一的改造工作流程，建立并联办理工作机制，优化工作程序。二是制定工作导则。规定市住房城乡建设行政主管部门应当会同市规划和自然资源部门制定城中村改造工作导则，分别确定适用条件和改造内容清单。三是明确改造意愿征询通过比例要求。规定拆除新建类城中村改造项目经三分之二以上农村集体经济组织成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意的，方可启动改造。
此外，《条例》鼓励城中村改造在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上确定规划指标。在产业方面，《条例》明确坚持产业异地迁移与就地改造相结合，因地制宜支持本地特色产业发展，合理安排产业转移承接园区，有序疏解城中村集聚产业。
在公建配套方面，《条例》提出，城中村改造应当根据周边地区功能以及实际需求，尽量利用原有设施，完善配套教育、医疗、养老和托幼等公共服务设施和基础设施。
解读4：统一征收补偿标准
城中村改造的难点之一，即在于如何制定和实施合理、可行的征收补偿标准。《条例》提出，城中村改造项目涉及土地征收的，区人民政府应当依照土地管理相关法律、法规的规定开展土地征收前期工作。征收集体土地应当按照公平合理、先补偿后搬迁的原则，巩固提升村民原有生活水平，维护长远利益。
《条例》明确，过半数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议或者区人民政府认为确有必要的，应当组织召开听证会。被征收土地的所有权人、使用权人未按照征地补偿安置协议交出土地，经催告后仍不履行的，或者在征地补偿安置决定规定的期限届满后不交出土地的，由区人民政府作出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。人民法院强制执行时，区人民政府应当予以支持协助。
《条例》针对征收补偿这一痛点、难点问题作了以下规范：一是明确征收补偿标准拟定主体和批准程序。规定集体土地征收补偿费和安置补助费的补偿标准，以及征收土地涉及的村民住宅、其他地上附着物、青苗的补偿标准由区人民政府拟定并按规定报请批准后公布实施。二是确保征收补偿标准得到有效执行。规定征收补偿一律按照经依法依规批准公布的标准公开执行，任何单位和个人不得以任何方式提高、降低或者另行补偿。
解读5：保障村民合法权益
国办指导意见指出，城中村改造应当保障农村集体经济组织和村民在改造的关键环节和程序中的知情权、参与权、表达权和监督权。《条例》从以下三个方面健全村民合法权益保障机制：一是将公众参与作为城中村改造的基本工作要求予以规定。二是强化改造意愿征询、改造方案和征地补偿安置方案编制等改造关键环节的村民权益保障，细化征求意见、公示、听证等程序要求，补充针对征地补偿安置方案存在不同意见的处理方式等内容。三是明确将被征地村民纳入相应的养老等社会保障体系，享受城市居民待遇，从根源破解城乡二元管理结构。
解读6：保障改造所需资金
《条例》明确，市、区人民政府应当制定本行政区域内城中村改造资金平衡方案，统筹区域内改造资金安排。具体资金来源包括：
（一）城中村改造专项借款、专项贷款；
（二）政府专项债券等政府财政资金；
（三）公司信用类债券、基金等社会资金；
（四）国家有关城中村改造项目的专项补助；
（五）其他符合规定的资金。
专项借款、专项贷款等资金实行专款专用、封闭管理。市人民政府应当支持银行业金融机构优化城中村改造金融产品和服务创新。
《条例》提出，整治提升类城中村改造应当建立政府与村民、社会力量改造资金共担机制。市、区人民政府应当保障整治提升类城中村改造项目有关消防、排水、环卫、公共道路等公共基础设施的改造资金。
根据《条例》，城中村改造项目按规定享受行政事业性收费减免和政府性基金支持，相关纳税人按规定享受税收优惠政策。市住房城乡建设行政主管部门应当会同财政、税务等行政管理部门编制城中村改造项目按规定享受的减免等优惠政策清单并及时公开。
来源：南方 plus 记者：郎慧
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