21世纪经济报道记者 韩利明
药品集中带量采购向基层延伸的“最后一公里”正加速贯通。
日前，江西省医疗保障局官微发布《关于促进“三医”协同发展和治理 进一步推进集采药品“三进”工作走深走实的通知》，明确将通过深化集采药品“三进”工作，进一步提升群众用药可及性与便捷度、推动医药行业健康发展、促进医疗资源下沉。
回溯政策源头，2024年5月，国家医保局办公室发布《关于加强区域协同做好2024年医药集中采购提质扩面的通知》，首次在国家层面明确提出“各省份要鼓励村卫生室、民营医疗机构和零售药店参加集采”，为集采药品向基层终端延伸奠定基础。
彼时江西省率先响应，出台《江西省集采药品“三进”行动实施方案（征求意见稿）》，明确在全省范围推进集采药品进“零售药店、民营医疗机构、村卫生室（含社区卫生服务中心/站）”，并首次将这一举措凝练为行业通行的“三进”。
此后浙江省、广东省、大同市等多省市接连发布方案，纷纷加入推进集采药品进基层医疗机构、进民营医疗机构、进零售药店的行列，推动政策落地范围持续扩大。
从成效来看，北京中医药大学卫生健康法学教授、博士生导师邓勇向21世纪经济报道记者表示，一方面，提升了药品可及性与覆盖率。以江西为例，截至2025年9月30日，全省医保定点基层医疗机构、民营医疗机构、零售药店中自愿申请参加的覆盖率达73.6%，“三进”品种的覆盖产品数、采购量和采购金额都有显著增长。另一方面，降低了患者用药负担。集采药品价格通常较低，进入第三终端市场后，拉低了市场整体的药品价格水平，使患者能以更实惠的价格买到药品。
值得注意的是，虽然当前不少数据表明集采“三进”已取得阶段性进展，但在多位专家看来，这一政策落地执行过程中，仍有堵点亟待破解。
激活基层用药市场
药品带量采购的惠民价值，在于通过挤掉药品价格“水分”，减轻患者负担。但长期以来，集采药品的供应渠道多集中于公立医疗机构，在一定程度上限制了集采药品的普及范围，给广大群众购药带来了诸多不便。
集采药品“三进”行动的推进，正通过持续优化集采药品供应保障体系，在巩固基层公立医疗机构集采药品配备成果、扩大民营医疗机构集采参与范围的基础上，推动零售药店规范纳入集采药品供应网络，让群众在“家门口”的药店、民营医院或村卫生室就能买到所需的集采药品。
作为较早推进集采“三进”工作的省份，江西省医保局最新披露的数据显示，该省集采药品“三进”工作自2024年8月启动以来，截至2025年9月30日，全省医保定点基层医疗机构、民营医疗机构、零售药店共29399家，其中自愿申请参加的有21642家（包括14518家基层医疗机构、370家民营医疗机构、6754家零售药店），覆盖率73.6%。
此外，“三进”品种已纳入涉及586家企业的670个品种1974个产品，其中推荐配备品种为428家企业的417个品种1117个产品，“三进”品种在省招采平台总全省交易数量2.46亿片/粒/袋/支，交易金额1.94亿元（“三进”单位通过线下采购的金额和数量未统计），与2024年底相比，覆盖产品数增加28.43%，品种采购量增加258.37%，采购金额增加277.58%。
江西省的实践并非个例，全国多地也相继公布“三进”工作进展。从药品覆盖数量看，例如安徽省“三进”集采药品目录为1612个；重庆市“三进”集采药品清单（第三批）品规数量达到3586个。
在参与机构广度上，重庆市将180家民营医院、1661家药店和1532家村卫生室纳入体系；截至今年6月底，浙江衢州市共有348家定点零售药店、82家定点民营医疗机构、424家村卫生室（社区卫生服务站）参与，占三类机构总数的70%以上；大同市日前披露市首批“三进”医药机构名单显示，公立基层医疗机构999家、定点零售药店87家，覆盖全市10个县区，定点民营医疗机构10家……
这些数据反映出集采药品“三进”工作进一步激活了基层用药市场，也给药企带来了新的市场机遇与挑战。
邓勇教授分析，在生产方面，药企需要根据多元化终端的需求，调整生产规模和产品结构，以满足不同地区、不同类型医疗机构对药品的需求。在供应方面，需确保药品能够及时、足量地供应到基层医疗机构和零售药店，这对物流配送和库存管理提出了更高要求。在销售体系方面，市场竞争加剧，产品同质化现象可能更严重，企业的利润空间受到压缩。
“药企应加强成本控制，通过优化生产流程、降低原材料采购成本等方式，在保证药品质量的前提下，提高产品的价格竞争力。同时，要注重产品创新和差异化，加大研发投入，开发具有独特疗效和优势的药品，以满足特定患者的需求。此外，还应加强与流通企业的合作，优化配送渠道，提高药品的供应效率，同时积极拓展市场，加强与基层医疗机构和零售药店的沟通与合作。”邓勇教授进一步补充。
多堵点待疏通
在多地披露集采“三进”阶段性成效的同时，也有不少省市持续发文推进集采“三进”工作。
例如江西省近期发布《进一步推进集采药品“三进”工作走深走实的通知》提出，争取到2025年底，全省医保定点医药机构集采药品“三进”单位覆盖率达70%以上、2026年底达80%以上。同时，该通知在更新“三进”药品品种、推动集采报量平台采购、规范执行集采价格政策等方面明确规范要求。
大同市医保局制定《大同市集采药品“进基层医疗机构、进民营医疗机构、进零售药店”工作方案（试行）》，于10月1日开始实施，约定民营综合型三级医疗机构配备集采药品数量要达到80种、其他民营医疗机构要达到50种，零售药店也要达到50种。资料显示，“三进”民营医院集采药品清单中有171种药品、“三进”零售药店集采药品清单中有236种药品，大同市“三进”集采药品清单将实行动态调整。
广东省医保局也在10月9日发布《关于推动集采药品进基层医疗机构、进民营医疗机构、进零售药店的通知》，以群众常用的心脑血管疾病、消化系统疾病、呼吸系统疾病、内分泌疾病等常见病、慢性病用药为重点，在国家和我省集采落地执行（协议期内，中药饮片除外）且中选企业承诺供应的品种中，确定广东省集采药品“三进”药品品种参考目录，根据工作需要逐步扩大覆盖范围并实施动态更新。
作为影响“三进”落地效果的关键因素，各省市结合机构类型实行差异化价格管理规则。例如江西省明确公立医疗机构应严格落实药品“零差率”销售政策；定点民营医疗机构销售中选药品价格不得高于中选价格；医保定点零售药店可按集采中选价格顺加不超15%销售集采药品，鼓励按不高于中选价销售。
大同市明确，公立基层医疗机构需严格落实药品“零差率”政策，按中选价销售中选药品。民营医疗机构和零售药店销售“三进”集采药品清单中药品售价不得高于集采中选价格。同时，公立基层医疗机构、“三进”民营医疗机构和零售药店还都要在显著位置设置集采药品销售专区（专柜），标明中选价格，不得与非集采药品混合摆放。
尽管地方政策不断细化，但在专家看来，“三进”落地仍面临执行动力、利益分配、监管考核等多重堵点，核心症结在于各方利益未实现有效平衡。
据邓勇教授分析，“三进”行动存在堵点包括部分医疗机构执行落实不到位，“医务人员长期形成的用药习惯难以改变，对集采中选品种存在顾虑，同时医疗机构与配送企业的利益关联也导致其对集采品种采购积极性不高。”
此外，“零售药店采购动力不足。公立医疗机构有医保结余留用政策，而零售药店缺乏适当的补偿机制，且不报量、不考核，导致采购率低。”邓勇教授补充，“监管与考核机制不健全。对线下采购情况缺乏动态监测和穿透式核查，对网采率不达标等问题缺乏刚性约束，多以督促、通报、整改为主。”
资深医改专家徐毓才也向21世纪经济报道记者指出，当前集采“三进”政策的设计，更多聚焦于扩大集采中标厂家的市场份额，未充分考量民营医院、药店等医疗机构的实际经营困境。民营医院与药店作为自主经营、自负盈亏的市场主体，需承担高昂的房租、人力等运营成本，而集采药本身利润微薄，政策层面又未配套相应的补贴支持，也未预留合理的利润空间，这或导致它们缺乏持续参与“三进”的动力。
“另一方面，药品质量仍是绕不开的核心问题。”徐毓才进一步补充，药物的核心功能是治病，若疗效不达标，即便价格压得再低，也无法满足患者的实际需求。此外，政策执行中，例如监管罚款的合理性、医保支付的兑付效率等问题若长期得不到解决，将进一步削弱机构参与意愿，“三进”政策很难真正落地。
徐毓才强调，政策制定不能仅站在医保部门的单一视角，更需换位思考，充分兼顾不同市场主体的生存需求，通过平衡各方利益，让政策具备实际可操作性。
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