21世纪经济报道记者王峰 北京报道 人口小县，在地方机构改革中成为一抹亮色。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出，稳妥推进人口小县机构优化。
这不是一个小举动。根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，户籍10万人以下的县（市）有206个，占全国县（市）总量的9.9%。特别是随着城镇化推进，还会有更多人口离开县域进入中大城市，人口小县的数量料将继续增加。
7月22日，陕西省黄龙县举行机构改革涉改单位揭牌仪式。县委社会工作部、县发展改革科技局、县自然资源和林业局、县教育体育局等单位揭牌。
黄龙县是个“袖珍县”，常住人口只有4万多人，2023年全县GDP略超25亿元、地方财政收入只有8315万元。合并机构、精简人员，是拮据的地方财政收入的必然要求。
7月12日，山西省蒲县人大常委会发布政府工作人员任免公告，多名副县长兼任新政府部门一把手，而多名“局长”原职务随机构改革自然免去。
蒲县是山西省人口小县机构改革第三批试点之一，2023年全县常住人口9.3万多人，GDP为175.9亿元。
对于如何推进人口小县机构优化，专家指出，目前改革试点普遍采取了合并政府部门、组合党政机构、精简领导编制等举措。同时，县级行政区合并、减少政府层级等“大动作”也并非不能实现。
各地纷纷部署改革
2023年3月，中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》要求，地方层面的改革任务力争在2024年年底前完成。
黄龙县设立县委社会工作部等举措，正是落实此轮机构改革要求。但同时，一些新设机构又是人口小县机构改革的特殊举措。
2019年上一轮机构改革后，黄龙县设置了32个党政部门，其中包括24个政府部门，基本上与上级政府对应。
而2024年的机构改革重新整合了部分政府部门。目前更多的改革动作尚未公布，但已露端倪。7月23日，黄龙县城市管理执法局、医疗保障局的微信公众号发布公告称，因机构改革，即日起停止发布信息，并启动注销程序。
（黄龙县部分涉改机构近日揭牌 图片来源：黄龙县委组织部官微）
山西省的动作更为集中。近期，岢岚县、左云县、蒲县纷纷官宣开始人口小县机构改革，据报道，连同右玉县等在内，山西约有5个人口小县成为第三批改革试点县。
2020年4月，浮山县和河曲县成为第一批改革试点县。2022年4月，娄烦县、石楼县、榆社县、黎城县成为第二批试点县。
根据公开信息，第三批试点的改革举措与前两批类似，但又落实了2023年机构改革的新要求。突出体现为合并政府部门、组合党政机构、精简领导编制三大特点。
在合并政府部门方面，岢岚县政府6月27日发布的职务任免通知显示，该县合并设立了多个政府新部门，包括：县发改工信和科技商务局（县人民政府国防动员办公室）、县民政和人力资源社会保障局（县医疗保障局）、县规划和自然资源局（县林业局）、县城乡建设和交通运输局（县城市管理综合行政执法局）、县农业农村和水利局（县乡村振兴局）、县卫生健康局（县疾病预防控制局）、县教育体育局等。
在组合党政机构方面，6月28日，中共岢岚县委社会工作部、岢岚县民政和人力资源社会保障局正式挂牌成立。可见，社会工作部作为县委职能部门，与民政和人力资源社会保障局这个政府部门或为合署办公或合并关系。
在精简领导编制方面，7月12日蒲县人大常委会发布的任免公告显示，县委副书记邱波担任县政府办公室主任，常务副县长任丽岗担任县农业农村和水利局局长，副县长刘俊明担任县发改工信和科技商务局局长，副县长李俊丽担任县民政和人力资源社会保障局局长，副县长李中暄担任县规划和自然资源局局长。
此外，山西省前两批试点还采取了精简事业单位、建立新的工作机制等改革举措，改革力度颇大。
改革还在其他省份展开。6月7日，四川省甘孜州乡城县在一次工作例会中要求，不断提升人口小县机构改革工作实效。5月27日，福建省深入学习“千万工程”经验推进乡村全面振兴现场会提出，落实人口小县机构改革任务。
避免头重脚轻的结构性失衡
为什么要进行人口小县机构改革？
中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯对21世纪经济报道记者表示，首先，随着城镇化的深入，我国人口结构发生很多变化，大量人口进入城市，农村地区人口大量减少。其次，近年来地方财政压力加大，财政供养出现困难。第三，通过机构改革可以大大提升行政效率。
据《法治日报》报道，2019年底，时任山西省委主要领导在基层调研时，发现全省人口小县普遍存在一些共性问题：财政供养入不敷出，财政支出主要依靠政府转移支付，普遍存在“等、靠、要”的思维惯性；从人口与编制比看，财政供养人员比例不是很合理，存在人浮于事的问题；事业单位规模普遍较小，职能较弱，“小、散、弱”现象突出。
陕西省黄龙县2019年的地方财政收入为9151万元，2023年放缓至8315万元，同时，一般公共预算支出完成17.46亿元，大额缺口只能依赖转移支付。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮指出，人口小县的人口基数小，不少县仅相当于发达地区一个乡镇的规模。但是，这些小县的党政机关和事业单位却“麻雀虽小，五脏俱全”，机构设置和人员编制属于县级建构，和其他县的体量相当，造成人浮于事和“吃饭财政”，并带来沉重的经济社会负担。
“人口小县需要精减部门、领导职数和人员编制，推动机构优化设置，避免头重脚轻的结构性失衡问题。”马亮告诉21世纪经济报道。
从上世纪90年代开始，陕西省黄龙县、湖北省随州市和广东省顺德区等地就开始了人口小县机构改革的探索。
“有的地方是出于财政压力，主动进行自救式的机构改革。”汪玉凯告诉21世纪经济报道。
据新华社报道，那轮改革时，黄龙县最终撤并了58个党政事业单位，仅县直机关就减少了228个吃财政饭的人员。然而，在改革差不多五六年之后，黄龙县的财政供给人员比改革前增加了1100多人，不少机构又恢复了原貌。
复旦大学国际关系与公共事务学院教授竺乾威撰文介绍，这种自发式改革遇挫，原因在于，改革后新的政府部门和机构与上级政府的部门和机构不对应，导致运作成本超过了原有结构产生的成本。
此外，人口小县的大部制改革还有其他痛点。首先，部门数量、领导职数减少，意味着一部分人必须退出领导岗位，一部分人晋升渠道变窄。
（蒲县机构改革的相关部分人事任命 图片来源：当地官方媒体）
“我们单位机构改革后，有的干部晋升到四级调研员后，退出了领导岗位，现在只是一般工作人员，干事明显不如以前积极了，年轻的领导又管不了他们，给工作带来了不小难度。”山西省某试点县涉改机构工作人员告诉21世纪经济报道。
其次，多个部门合并后，职责增加但人员未增加，导致现职人员工作量加大。
据《法治日报》报道，时任河曲县发改工信和科技商务局主持日常工作的副局长说，“8个领导职数变成了5个，过去一个局成了现在一个股室，人自然就忙了，每天电话不断，会议不断，经常下班后才能开始处理案头工作。”
考虑区域整合或一体化
如果不能破解这些痛点，现在的人口小县机构改革还会像当年自下而上的改革试点一样，退回改革前的状态。
但马亮认为，自上而下的改革有望突破自下而上的改革难以推进和无法持续的问题，特别是通过省级统筹可以加快推进改革，巩固改革成果。
“党的二十届三中全会《决定》明确提出，稳妥推进人口小县机构优化。这说明以往地方的自主改革得到了认可，成为国家政策。”汪玉凯说。
对于如何破解上下级部门不对口的问题，汪玉凯认为，改革需要得到纵向支持，比如上级政府不能要求下级政府必须设置单独对口的部门。
对于如何破解部门合并后人员不足的问题，汪玉凯认为，根本上还需要优化政府职责，制定并严格遵守“权力清单”“责任清单”和“负面清单”，减少政府对经济社会发展不必要的干预，更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化。
稳妥推进人口小县机构优化，除了进行大部制和精简改革，是否还有其他路径？
首先，能否合并相邻的人口小县，集中行政资源？
“完全有可能。”汪玉凯说，“而且我们在乡镇区域整合方面已经积累了一定经验。”
马亮也认为，人口小县机构改革，一方面是“瘦身”，精减机构和编制，严格控制政府规模，以同人口基数相适应。另一方面则是考虑区域整合或一体化，通过多片区连片式和组团式的政府建制和协同发展，解决“小马拉大车”的难题。
“随着城市收缩和人口外流，部分地区需要考虑行政区合并来重新调整治理单元，更好地适应地方治理需求。”马亮告诉21世纪经济报道。
其次，能否撤销人口小县的县级政府，减少行政层级？
2023年，广东省东莞市常住人口1048.53万人，GDP超1.14万亿元。但这个地级市却未设区县，全市直接设4个街道、28个镇。
2023年，浙江省县级市龙港市常住人口47万多人，GDP超409亿元。龙港市的前身是一个大镇龙港镇，2019年镇改市后，不设乡镇、街道，2020年全面完成“村改社区”后，全市下辖102个城市社区。
“进入数字化治理时代，行政扁平化管理的潜力还远远没有释放。”汪玉凯说。
党的二十届三中全会《决定》已提出，深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革。
“随着经济和人口发展，东莞由县改市，龙港由镇改市，改革都是‘升格’，但对于人口小县来说，由县或县级市‘降格’为乡镇是可能的。”马亮说。
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