21世纪经济报道记者凌晨 西安报道
韩城市坐落在陕西省东部黄河西岸，是渭南市代管的县级市，曾经跃进全国百强县序列。八年前，因城市融资平台债务违约，韩城成为全国第一个“债务暴雷”的百强县。八年过去，韩城的债务困局终于拨云见日。
日前，陕西省韩城市人民政府国有资产监督管理委员会发布了2024年年度报告，提到“全面完成非标债务化解”。
其中，两组数据引发诸多关注。一是韩城城投与陕金资合作，通过“收购+处置+基金+重组”的方式，完成非标债务收购15笔，重组7笔，清偿2笔，置换7笔。
二是由韩城市领导带队，多次奔赴山东、武汉、广州、北京等地，与15家非标债权人经过多轮次谈判，最终达成债务和解，非标债务利率从12%降至6%左右。
这意味着，困扰韩城多年的非标债务风险隐患解除。同时，韩城城投平台重归资本市场，新一轮的资本运作与市场化转型已经启动。
债务化解是一个复杂的过程。近八年时间，从信托集中违约、政信项目融资兑付逾期，到陕西省多部门联动引导、地方AMC等金融机构入局、韩城市领导带队协商谈判，到如今完成非标债务化解。
再次回归“中国西部百强县”榜单后，韩城或许能为地方城投化债提供一种新思路。
地方融资体系初成
回溯至2005年，韩城市人民政府国有资产监督管理委员会和国家发展基金有限公司共同出资成立韩城城投。天眼查显示，二者分别占股97.00%和2.99%。
通常来看，地方城投的资金来源大致分为财政资金、银行贷款、债券融资、土地开发融资、PPP融资、BOT融资及股权融资等。
作为地方政府投资融资平台，地方城投通过多种渠道吸纳资金，进行城市基础设施建设、保障房建设及销售、面粉加工及销售、煤炭贸易等多领域业务。
也正因此，城投平台快速扩张的背后，往往伴随着城市经济的高速发展。
2012年，韩城被确立为陕西省第一个计划单列试点城市。中共陕西省委第十三次党代会提出了把韩城建成黄河沿岸区域性中心城市的目标。
此后的六年内，一场城市大发展拉开了帷幕。
据公开报道，韩城投资近200亿元，实施基础设施，公共服务设施，生态环境绿化、美化、亮化等工程。城市建成区面积达到18平方公里。中心城区拉开了“六纵十三横”框架，“一城两区六镇三十个新型社区”的城镇体系基本形成。152辆城市公交车、32个五星级旅游公厕全部投入运营，8个专业市场和44个停车场全面开放。碧桂园、绿地集团、龙记地产、红星美凯龙等地产项目相继落地。
期间，韩城市委市政府决定建设黄河新区，定位为沿黄文化旅游胜地、高端现代服务业集聚区、科技创新基地等。由韩城城投出资成立黄河建投，黄河建投承担黄河新区内大量的基础设施建设等任务。
同年，韩城金控成立。韩城金控是龙门控股的全资子公司。需要指出的是，韩城金控主要负责资本运作及资产管理、股权投资及管理等业务，涉及金融与实业两大领域。
天眼查显示，龙门控股由韩城市国资委直接持有35%的股权，韩城城投间接持有35%的股权，韩城国资委和韩城城投共同间接持有剩余的30%的股权。
此外，几乎同一时期内，地方融资再担保公司、基金公司、融资租赁公司、大宗商品交易中心、文化艺术品交易中心等金融机构和交易平台相继成立。
通过层层股权嵌套与交叉，包括韩城城投、韩城金控、龙门控股等多个企业在内，韩城城市融资体系逐渐成型。
从城市发展层面来看，地方融资体系助力与催化作用十分显著。2018年，韩城市生产总值实现369亿元，增长7.1％；地方财政收入完成40.38亿元，增长33.9％；全社会固定资产投资增长17％。同年，韩城经济实力跃居“陕西十强”第1位，首次跻身全国百强，名列第91位。
然而，从城投平台自身来看，其业绩、负债并不乐观，后续的债务爆发似乎已有迹可寻。
违约引爆债务危机
财务数据是企业发展情况最真实的体现。
公开资料显示，2015年至2017年，韩城城投的资产负债率分别为29.86%、48.24%和57.31%。到了2018年上半年，公司资产负债率达57.80%。
经营层面也不乐观。据显示，2018年上半年，韩城城投的营业收入为39.45亿元，同比减少5.85%；归属于母公司所有者的净利润为-1.62亿元，去年同期归母净利润为-1.23亿元，亏损同比增加31.63%。
2017年12月，国家审计署通报，韩城市住建局、市旅游局等4个部门，违规向韩城城投等公司举借政府性债务3.57亿元，用于市政基础设施建设和古城基础设施建设等支出。
嗅觉灵敏的金融机构，先一步发现了韩城城投的问题。
在鹏元资信出具的2018年上半年跟踪评级报告中，韩城城投整体资产流动性较弱，经营活动现金流表现较差，有息债务规模较大且增速较快，面临较大的偿债压力。
2018年12月，方正东亚·方兴309号韩城城投集合资金信托计划到期未兑付，实质性违约的消息流传开来。据悉，该信托产品的融资人为韩城城投，资金用于向韩城城投发放信托贷款，贷款资金用于韩城市地下综合管廊建设项目。
韩城城投2019年年报也侧面印证了上述说法。据显示，2018年韩城城投从国通信托有限责任公司募集的2.4亿元债务发生逾期，韩城城投解释其流动性紧张。
央行征信报告显示，截至2018年10月11日，韩城城投的债务余额为47.0945亿元，担保余额是36.78亿元。
导火索点燃，债务暴雷持续。2019年3月，韩城又一批债券兑付到期。2020年，黄河建投的一项非标融资项目逾期重新安排还款时间后，再次出现逾期。
据韩城城投2021年中报，截至2021年6月底，韩城城投总资产为256.86亿元，总负债194.57亿元，资产负债率75.75%，其中，短期借款和一年内到期的非流动负债合计34.66亿元，而账面货币资产仅5.15亿元。
同时，韩城城投整个融资体系中，其他企业主体也触发连锁反应。
据裁判文书，2023年3月，韩城金控、龙门国际、韩城市城市公共服务发展有限公司（韩城金控子公司）被列为失信被执行人，并与韩城城投一道列为限高企业。2023年10月11日，韩城城投、龙门国际、乌镇·韩城古城旅游投资有限责任公司（龙门国际子公司）成为被执行人，执行标的1672799元。
韩城城市融资体系债务危机爆发。而韩城城投也被迫停止在资本市场中的运作。
韩城城投集团公开发文中提到：“爆发伊始，所有的融资工具全部失灵，债权人集中要求兑付本息，债务违约和涉诉层数不穷，财政和融资平台面临极大的压力。”
当时的韩城，便是“因债受困”的具象化体现。
“喘息之机”
在此背景下，从韩城市到陕西省多个相关部门开启“救援接力”。
陕西省预算报告中提到，2019年对一些开发区违法违规举债进行了问责，坚决遏制违法违规举债。
2020年3月，由韩城市审计局牵头，中介机构审计人员配合，对当地国有企业开展审计。其中包括韩城城投等28家国有企业的审计工作。
陕西省对症“摸家底、补短板、防风险、促改革”。
同年10月，陕西省发改委、陕西省财政厅关于印发《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》，其中提到“有效防范化解政府性债务风险”。
面对债务压力，2021年，韩城接连发布了《韩城市市属国有企业整合重组实施方案》、《韩城市融资平台公司转型升级指导意见》。
其中提到，推进融资平台公司整合。全面梳理现有融资平台公司，按照功能定位，分类整合升级，全面清理撤销“空壳类”平台，重组后市级平台不超过3家，省级开发区平台不超过2家。
同时，完善现有政银企对接机制，推动银行加大对平台公司融资支持力度。充分运用省信用增进公司作用，为市融资平台公司提供担保，提升平台公司信用评级，从而通过发行企业债券、公司债券、银行间债券市场非金融企业债务融资工具等加大直接融资规模。
值得一提的是，在各级部门的联动下，地方专业AMC陕西金融资产管理有限公司（陕金资）参与其中。韩城与陕金资组建合伙制企业推进债务打包处置。
此外，建立起包括对非标债务的打折收购、提供专业投顾建议以及对口协作管理培训等多方面协作机制，最终形成“收购+处置+基金+重组”方案。
通过收购非标不良债权、重组和置换非标债务等方式，有效地拉长了韩城融资平台的债务期限结构，降低了融资成本，也为城投平台提供了关键的“喘息之机”。
持续“化债”
深究韩城城投债务爆发的原因，一方面是城投公司自身低迷的盈利能力无法造血，无法对高周转大体量的现金流提供根本性保障。
此外，在多位资深金融人士看来，地方隐性债务的背后，出现了一种结构性错配。部分经济基础薄弱地区无法支撑或负担相应资金责任，所以只能依靠融资平台。在政府隐性背书的情况下，融资平台通过非标债务融资，承担起资金责任。
上述人士认为，非标债务本质是短期借款，而地方政府投资项目大多具备不同程度的公益背景，回款周期长、投资体量重。“短债长用”的背景下，融资平台旗下会出现一系列的公司主体，从而创造出更多的腾挪空间。长期下去，就会出现隐性债务逐渐累积。这并非地方政府的主观意愿，而是在以资本运作撬动城市发展的过程中，产生的不利结果。
正如上述观点。在韩城当地基础设施建设项目的融资体系中，韩城城投、韩城金控、龙门国际等关联公司，在多个项目中互保融资、通过多种渠道拆解还款。
“一环断，则环环断。”比如方兴309号违约事件中，官方回复中提到被担保民企未按期偿还金融机构贷款导致该城投公司被诉讼致使融资断链。
事实上，城投转型本质是地方政府治理模式的变革。
此前，城投企业通过资本运作支持城市经济发展，而后通过债务置换、资产盘活等方式化解负债。
而在城投债集中爆发的背后，城市运营能力与产业投资能力仍有大量提升空间。如何通过市场化改革培育核心竞争力，完善新型现代化产业体系；如何平衡发展与化债的关系，让城投企业培育自我造血功能，同时建立债务风险“防火墙”……在未来的化债过程中，这仍是多个地方政府需要解决的问题。
2024年11月11日，韩城城投在上交所发行公司债券。
时隔五年，韩城城投重归资本市场，虽然规模8.9896亿元公司债券体量不大，但却是韩城政府信誉和城市形象整体性重塑的关键信号。
随后，在韩城市发改委2024年度报告中也提到，存在的问题包括企业内部整合重组进展不及预期，企业市场竞争力不足。虽然企业整体债务形势趋于稳定，但企业综合实力较弱、转型较慢，靠自身能力偿还到期债务仍有困难，债务化解压力依然较大。
对于持续的债务化解，韩城市2025年政府工作报告中提到：千方百计控增量、减存量、防变量，全面解除非标债务风险，稳妥化解到期债务，债务形势保持平稳。
严控债务风险反弹。严格落实一揽子化债方案，锚定隐性债务清零、融资平台退出等目标，用好置换政策，严防新增债务。以经营性债务为重点，常态化、高频次开展债务风险评估和动态监测，统筹资金、资产、资源，打好盘活、增收、节支组合拳， 做到在发展中化债、在化债中发展。
上述资深金融人士表示，从宏观角度来看，化债是韩城未来经济发展的重要一步，关系到城市未来发展的可用现金流与资金链。城投公司的偿债机制、政府投融资决策和管理机制以及公益属性的城市建设项目的资金来源等，都需要明确理清。政企协同，分工明确，引入市场化专业机构，重塑发展生态，才能为长期成长提供更多可能性。
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