21世纪经济报道记者李莎报道 10月20日至23日，党的二十届四中全会在北京召开，会议将审议《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，为未来五年中国发展擘画蓝图。
“十四五”时期，我国城市建设和区域发展成效显著，2024年底常住人口城镇化率达到67%，意味着有9.4亿人生活在城市和城镇，城市的综合承载能力稳步提升。当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。
未来五年甚至十年，我国城市和区域发展可能会出现哪些变化？要抓住哪些重点？对此，21世纪经济报道专访了中国国土经济学会理事长肖金成。肖金成长期深耕区域发展和土地改革领域，曾任国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长、中国城市规划学会区域规划和城市经济委员会副主任。从1997年从事专业研究以来，先后主持了“中国特色的城市化道路研究”、“完善区域性中心城市功能研究”、“优化国土空间开发格局研究”等数十项重大研究课题，为国家宏观决策提供了决策依据。
中国国土经济学会理事长肖金成（受访者供图）
肖金成认为，推进农业转移人口市民化是新型城镇化战略的首要任务，“十五五”时期仍需将其作为重点攻坚内容，推进这项工作的核心并非是解决户籍问题，而是实现城市公共服务的无差别供给。
肖金成表示，都市圈和城市群的范围并非越大越好，应根据城市之间的联系和都市的辐射能力来确定。“十五五”期间要重点推进已批复都市圈规划的落地实施，其中建立区域合作机制尤为重要。在都市圈和城市群之外，要通过培育区域性中心城市，进一步带动周边县城和小城镇发展。通过都市圈、城市群与区域性中心城市的优化布局，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成科学合理的城市体系与国土空间体系。
农业转移人口市民化仍是攻坚重点
《21世纪》：我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。新阶段区域协调发展的重点是否将有所变化？
肖金成：我认为区域协调发展从根本上讲是一以贯之的。自2000年西部大开发战略实施起，我国就着力持续缩小区域差距，核心是缩小区域间在人均GDP、居民生活水平以及公共服务方面的差距，这些都是区域协调发展的本质内容，无论是“十四五”还是“十五五”，这一核心方向均无大的改变。
需要提醒的是，现在很多人没有厘清区域协调发展的内涵，把所有与区域相关的事务都纳入区域协调发展的框架，这是目前的一大认识误区。党的二十大报告明确提出，要深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，这四大战略是并列关系，而非互相替代，共同目标是促进区域高质量发展，这既是“十四五”区域发展的基本方向，也是“十五五”时期区域发展的主要方向。
与区域协调发展不同，新型城镇化战略聚焦城乡关系，核心是城乡人口分布变化。城镇化本质是城市和城镇人口增加、农村人口减少的过程，我国自改革开放以来持续推进城镇化战略。而新型城镇化战略的关键在于提升城镇化质量，推动农业转移人口市民化，持续改善进入城市和城镇人口的生存状态，更加注重以人为本，这是城镇化的重要变化。主体功能区战略的核心是调整空间结构和优化空间布局，让适合发展的区域加快发展，加强对生态敏感地区等不适宜发展区域的保护。区域重大战略包括京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设等若干区域发展战略，实施这一战略的核心是推动相关区域高质量发展，增强其国际竞争力。
《21世纪》：在讨论城镇化问题时，有观点认为，当前人口的流动更多从城乡之间的流动转向城市间的流动，对此你怎么看？
肖金成：城市间人口流动是十分正常的现象，但这一现象不属于新型城镇化战略范畴，而应归类到主体功能区战略。城镇化聚焦农村人口向城市转移这一核心议题，城市人口向大城市流动或横向流动，是空间结构发生了变化，与城镇化水平无关。在主体功能区战略框架下，适宜发展的地区随着经济和产业发展，会创造大量就业岗位，进而引起人的空间结构变化，中等城市的人口向大城市转移，使得部分大城市规模持续扩大，这已成为一种发展趋势。而一些不适合发展经济的地区，其城市规模可能保持稳定或甚至有所缩小，这些都是人口空间结构的规律性变化。
《21世纪》：你刚谈到推进农业转移人口市民化，这是新型城镇化的首要任务。当前农业转移人口市民化还面临哪些瓶颈？未来应如何着力，让农业转移人口真正实现“融城”而非仅是“进城”？
肖金成：这实际上是城镇化的本质问题。我国城镇化水平在不断提高，但城镇化质量不是很高。这主要是因为大量为城市发展作出贡献的农业转移人口（或者说农民工），虽长期在城市工作生活，却未能与城市居民平等享有公共服务、社会福利及相应权益，在子女教育、社会保障、住房保障等关键民生领域仍面临困难，陷入“进城易、融城难”的局面。这是一个认识问题，也是一个权益问题，关键在于城市政府要切实履行责任，重视该群体的权益保障，将其纳入核心治理范畴。我国自“十二五”起便持续推进农业转移人口市民化，在子女教育等方面已经取得重要进展，但整体成效尚未达到预期，该任务至今仍是新型城镇化战略的首要任务，“十五五”时期仍需将其作为重点攻坚内容。
过去推进农业转移人口市民化存在认知误区，即将户籍迁移与公共服务供给直接绑定，这一模式在实践中存在突出矛盾：部分城市希望吸引农业转移人口落户，但相当一部分人因在这些城市享有的权益有限，不如农村的福利保障，因而不愿迁户；而北京、上海等可以提供优质公共服务的大城市则仍存在较高的落户门槛，让农民工难以实现落户愿望。
因而我认为，推进农业转移人口市民化的核心并非是解决户籍问题，而是实现城市公共服务的无差别供给。城市政府应主动担责，对在本地工作生活的农业转移人口，无条件提供与市民同等的公共服务和社会福利，不应以户籍为前提设置差别化待遇。判断服务对象可依托五险一金缴纳情况，因为五险一金本身就包含了养老保险、医疗保险等与公共服务相关的保障内容。
此外，鉴于当前农业转移人口进城落户意愿不高，应理性看待户籍人口城镇化率，更聚焦于常住人口城镇化率的提升。
都市圈建设亟待打破行政分割壁垒
《21世纪》：中央城市工作会议明确，促进大中小城市和小城镇协调发展。在城镇化下半场，核心城市与周边中小城市应如何重构分工协作格局？如何破解“核心虹吸”与“周边塌陷”的矛盾，更好带动区域发展？
肖金成：大城市越来越大成为近年来城市发展的一个趋势。这主要是因为大城市产业结构较合理，公共服务与基础设施水平较高，产业集聚势不可挡，而产业的集中创造了大量就业岗位，带动人口集聚，推动城市规模不断扩大。
大城市在集聚发展过程中产生了虹吸效应，并带来两方面问题。一是大城市本身面临的发展压力越来越大，发展成本攀升，对城市管理的要求也日益提高。二是虹吸效应也对周边城市造成冲击，导致周边城市在产业、人口等资源集聚中处于劣势，难以实现有效发展，形成马太效应，城市间的发展落差持续拉大。推动大城市的虹吸效应向辐射效应转变，是亟待解决的关键问题。
党的二十大报告提出以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。其核心是避免大城市过度扩张，控制其与中小城市的发展落差，而规划建设都市圈正是破解这一问题的关键路径。要以交通建设为突破口，打破行政分割壁垒，推动核心城市的交通网络向周边城市延伸，打造“轨道上的都市圈”。交通体系的完善也有助于改善周边城市的发展条件，为产业转移和人口吸纳创造便利。在此基础上，推动核心城市产业链条向周边城市延伸，比如核心城市重点发展现代服务业和创新型产业，周边城市发展现代制造业，小城市重点发展零部件产业，小城镇发展农产品加工业和旅游业，就可以在都市圈范围内实现大中小城市协调发展。大城市周边的农村也可布局现代农业、都市农业、观光农业和设施农业等业态，助力农民增收致富。
围绕核心城市规划建设都市圈，需政府与市场协同发力，要突破行政分割，进行体制机制创新，建立区域合作机制。都市圈发展规划的落地涉及建设主体确定、资金筹措等实际问题，也需要依托区域合作机制来协商解决。
都市圈与城市群存在递进关系，城市群由若干个经济联系密切的都市圈、城市圈共同构成，但二者的范围都并非越大越好。都市圈范围相对较小，以一个核心城市为中心向外辐射，辐射半径通常在100至150公里左右，超出这一范围将难以发挥其辐射功能。城市群范围虽大于都市圈，但同样不能无限扩大，其前提是内部城市间具备比较密切的经济联系。部分地区存在脱离实际划定都市圈、城市群范围的情况，还有些地方存在与周边城市的经济关联度不高，但仍希望被纳入城市群范围内的现象，这都是当前出现的一些不合理倾向。无论是都市圈还是城市群，其数量也是有限的。常住人口300万人以上的城市才是都市，都市辐射的范围是都市圈，根据我们的初步设想，全国都市圈数量预计在30个左右，城市群至多15个。
都市圈与城市群之外的区域发展问题也不容忽视，应通过培育区域性中心城市带动区域发展。区域性中心城市应由空间范围来判断，而非由城市规模和城市行政级别来决定，全国可布局一两百个区域性中心城市，进一步辐射周边县城和小城镇。通过都市圈、城市群与区域性中心城市的合理布局，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成科学合理的城市体系与国土空间体系。
《21世纪》：你对“十五五”推动城市群一体化和都市圈同城化发展还有哪些建议？
肖金成：“十三五”期间我国规划了19个城市群，为城市群发展奠定了基础，但数量有点多，范围有点大。城市群规划的核心目标是优化空间布局，明确不同城市的功能定位与发展方向，推动大中小城市协调发展，同时实现产业结构优化，避免恶性竞争，完善交通体系，最终促进区域高质量发展。
2019年国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，目前经国家发改委批复的国家级都市圈规划已经增至18个，这些规划吸取了此前城市群规划范围过大的教训，对都市圈范围界定更为严格，同时明确提出完善都市圈交通体系、实现同城化发展等要求，反响良好、成效初显。
“十五五”期间要重点推进已批复都市圈规划的落地实施，其中建立健全跨区域合作机制尤为重要。《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确，深化经济区与行政区适度分离改革。都市圈和城市群均属于经济区范畴，唯有配套完善的体制机制，规划才能真正落地。以国家发改委批复的首个都市圈——南京都市圈为例，其涵盖江苏、安徽两省的多个城市，亟需建立经济区合作机制，以此推动都市圈内交通建设、产业协同、生态环境保护等重点任务落地。
从小城镇破局城乡土地制度改革
《21世纪》：你如何评价“十四五”以来我国土地制度改革的成效？接下来土地制度改革需要在哪些核心环节实现突破？如何让土地要素的流动真正跟上人的流动，实现“人、地、业”的精准匹配？
肖金成：“十四五”期间，我国土地制度改革向前推进，在农村土地“三权分置”（农村土地所有权、农户承包权和土地经营权）改革方面，全国土地经营权流转的绝对数量很大，这是“十四五”农村土地制度改革比较大的创新和变化。但也存在经营权流转价格较高的问题，直接推高了土地经营的成本，对农业种植带来影响，使得大量土地经营权难以流转。
在集体建设用地制度改革方面，“十四五”期间我国持续推进集体经营性建设用地入市试点，从实际来看，东部地区集体经营性建设用地较多，试点效果较好，但中西部地区集体经营性建设用地比较少，其中不乏面积较小、不连片、距离城市较远的地块，入市难度较大，“十五五”时期要继续深化集体建设用地制度改革。
宅基地也属于集体建设用地范畴，但使用权流转的限制较多。一方面，宅基地价格低于城镇国有土地，如果允许宅基地使用权自由流转，会吸引大量城市居民下乡购买宅基地建房，农村建设用地不减反增。另一方面，当前存在一个发展悖论：城市人口增加推进城市建设用地增长，农村人口不断减少，但农村建设用地却并未相应缩减，不少进城农民仍持有宅基地，这些宅基地往往处于闲置状态，造成大量土地资源浪费。要通过制度创新破解这一难题，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》就明确要求，规范推进城乡建设用地增减挂钩，目前这一政策还处于试点阶段，我认为可以在全国推广。农民进城有了住房和工作后，可以将农村的宅基地复耕为标准耕地，再由政府给予其一定补偿并增加城市建设用地指标。另外，要根据城市发展需要提供建设用地，缓解经济发展优势地区城市建设用地紧张问题。
城乡二元土地制度改革的突破口，我认为应该在小城镇。小城镇位于城市和农村之间，是规模比较小的城市，其土地性质应当是国有土地。2023年末，我国有21421个建制镇，意味着有同等数量的小城镇。将小城镇的土地转为国有，赋予当地居民土地使用权和房屋产权，这一块就搞活了，农民在附近城镇购房居住，城市居民也可到小城镇购房居住，就能将土地制度改革往前推进一大步，再逐步向农村地区推进。
《21世纪》：展望“十五五”，你认为在城市和区域发展方面，可能还会有哪些新的改革方向或政策信号？
肖金成：我认为要分别从“城市之外”和“城市之内”两方面来看待这个问题。
中央城市工作会议提出促进大中小城市和小城镇协调发展，这属于“城市之外”，体现了城市间的关系，我前面谈到的都市圈、城市群，都在这一范畴内。面向“十五五”，在“城市之外”，要建立科学合理的城市体系和国土空间体系，进一步促大中小城市和小城镇协调发展。城乡融合也属于“城市之外”，中央城市工作会议提出促进城乡融合发展。带动农村发展是所有城市的责任，小城镇应成为城乡融合的主体。应把小城镇作为城市规划管理，完善基础设施建设，发展农产品加工业和服务业，实现城乡融合，促进乡村振兴。
在“城市之内”，中央城市工作会议提出高质量开展城市更新。稳步推进城中村和危旧房改造，加快老旧管线改造升级，更有针对性地提升城市发展质量。过去我国城市发展长期以外延式扩张为主，城市高质量发展要转向内涵提升，其中城市更新非常重要，既能改善居民居住条件、解决基础设施老旧和城市风貌问题，也能扩大消费需求。我认为“十五五”期间推进城市更新要重点做好两项工作，一是以规划为引领，编制城市更新专项规划；二是破解资金难题，包括资金来源、资金渠道、资金回收机制等。
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