21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 在近日出版的《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议〉辅导读本》中，国家发展改革委主任郑栅洁发表题为《坚持扩大内需这个战略基点》的署名文章，详细分析了“十五五”时期扩大内需面临的新形势新要求及扩大内需的各项决策部署。
郑栅洁表示，大力提振居民消费。立足当前，重点是优化环境、创新场景、减少限制。取消消费领域不合理或“一刀切”限制措施。针对带薪休假“有假难休”的问题，完善落实机制等。着眼长远，重点是切实增强居民消费能力，着力提高居民消费率。稳就业促增收是消费的前提和基础，要采取有力措施，提高居民收入在国民收入分配中的比重。加大直达消费者的普惠政策力度，增加政府资金用于民生保障支出。
郑栅洁表示，积极扩大有效投资。一是优化投资结构。充分激发民间投资活力，更好发挥政府投资带动放大作用，加大对消费相关领域投资力度，推动投资消费良性循环。二是提高投资效益。着眼于解决部分领域投资存在“重投入、轻效益”问题，完善交通、能源等领域价格形成机制，优化基础设施和教育等公共服务设施布局。三是深化投融资体制改革。用好新型政策性金融工具，发挥好基础设施领域不动产投资信托基金、政府和社会资本合作等渠道作用，深化投资审批制度改革。
（《辅导读本》和《学习辅导百问》封面图）
投资于物与投资于人相结合
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性。
近日出版的《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》（下文简称《学习辅导百问》）针对“投资于物和投资于人紧密结合”进行回应：投资于物是指对实物资产进行投资，比如基础设施、房屋建筑、机器设备等，可为经济社会发展夯实物质技术基础；投资于人是指对全人群、全生命周期人的能力提升和潜力开发的投入，比如育幼、养老、健康、教育、技能培训等。
当前，我国人均资本存量水平相较发达国家还比较低，一些重要产业领域投资不足、投资质量有待提升，一些关键核心技术受制于人，不少存量机器设备、基础设施、老旧小区、城区等有待更新升级，我国投资于物仍有很大空间潜力。与此同时，“十五五”时期乃至更长时期投资于人的重要性和紧迫性日益凸显：我国经济长期依靠要素驱动、投资拉动，投资于物回报率近年来已经有所下降；在全球产业竞争已从“资本密集”转向“人才密集”大趋势下，亟须加大对人的投资，推动人力资本积累，形成“人力资本红利”；相较于物质资本投入，我国一直以来对民生和人的全面发展相关领域投入不足，加大教育、医疗、养老等的投资，是必要之举。
郑栅洁表示，“十五五”时期居民收入水平预计将稳步增长，人民对美好生活的向往呈现出个性化、多样性、多层次特点。随着国土空间格局优化、人口结构和流动方向变化，养老、医疗、文旅等方面的服务消费需求将不断释放。2.5亿未落户常住人口享有城镇基本公共服务问题将逐步解决。满足人民日益增长的美好生活需要、不断提高人民生活品质，必须坚定实施扩大内需战略，以扩大有效益的投资增加高质量供给，以高质量供给适应居民不断升级的消费新需求。
郑栅洁指出，“十五五”期间将实施一批重大标志性工程项目。结合国家发展需要，在城市更新、战略骨干通道、新型能源体系、重大水利工程、国家重大科技基础设施等领域，实施一批重大标志性工程。推动基础设施投资在总体保持适度超前但不过度超前基础上持续增长。顺应消费升级、人口老龄化、促进生育等需求，在养老托育健康等服务消费、文旅等消费配套基础设施领域实施一批重点项目。探索延长义务教育年限，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。
中国社科院经济研究所研究员黄群慧表示，“投资于人”就是围绕人的全面发展优化资源配置，核心在于提升人力资本，优先将公共资金和国家资源用于覆盖全人群、全生命周期的教育培训，用于促进高质量就业，用于改善公共服务质量，用于提高居民收入和社会保障水平等。“投资于人”既能释放新需求，也能催生新供给。在需求侧，通过改善公共服务、缩小收入差距、增强社会保障，可以有效降低居民的预防性储蓄，释放消费潜力，推动消费结构升级，为建设强大国内市场奠定坚实基础。在供给侧，人力资本的提升，与教育、科技、人才一体化发展密切相关，是培育和发展新质生产力的关键要素。地方政府要转变思路，摆脱过去依赖土地、税收优惠、补贴等传统竞争模式，转而通过优化人力资本、营造宜居宜业环境来吸引投资和资源，以“投资于人”引领高质量发展。
划定政府投资和民间投资边界
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，扩大有效投资。保持投资合理增长，提高投资效益。优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重，高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设。统筹用好各类政府投资，在工作基础较好的地方探索编制全口径政府投资计划。加强政府投资全过程管理。深化投资审批制度改革，进一步明确中央和地方投资方向和重点。完善民营企业参与重大项目建设长效机制，发挥政府投资基金引导带动作用，激发民间投资活力、提高民间投资比重，增强市场主导的有效投资增长动力。
郑栅洁表示，充分激发民间投资活力，系统谋划促进民间投资的政策措施，在市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面，进一步打通制约民间投资的堵点、难点、痛点。更好发挥政府投资带动放大作用，进一步明确中央和地方投资方向和重点，坚持自上而下、软硬结合、高质量推进“两重”建设。加大对消费相关领域投资力度，推动投资消费良性循环。完善交通、能源等领域价格形成机制，持续加强投资项目服务和要素保障，提高投资回报。适应国土空间布局、人口结构变化和流动方向、产业升级趋势、服务功能优化等需要，优化与之配套的基础设施和教育等公共服务设施布局。
《学习辅导百问》指出，长期以来，我国在基础设施、制造业、房地产等领域投资，为经济高速增长提供了重要支撑，但也存在一些基础设施投资“过度超前”“重建轻用”、部分地区房地产投资脱离市场需求、一些领域制造业投资低水平重复和同质化竞争等问题，亟待转变。要着力优化投资方向和结构，主要是聚焦促进产业转型、消费升级、人力资本提升、社会民生改善、安全能力提升等领域，积极扩大有效投资。要着力优化主体结构，进一步明确中央和地方政府投资方向和重点，聚焦战略性强、外部性强、民间资本不愿投的领域开展公共投资。更加清晰划定政府投资和民间投资边界，释放民间投资空间、激发民间投资活力、提高民间投资比重，增强市场主导的有效投资增长动力。
国家发展改革委投资所研究员吴亚平对21世纪经济报道记者表示，编制和实施全口径政府投资计划，有利于集中力量办大事，可有效防范政府投资重复配置和分散配置的问题，有利于调整优化政府投资总量特别是投向，使得有限的政府投资资金真正用于补短板、强弱项、惠民生、保安全等重点领域，从而助推发挥投资对优化供给结构的关键作用。加强政府投资全过程管理，首先要从源头上加强政府投资项目谋划和可行性研究论证工作，提高投资决策的科学化水平，确保项目建设的必要性和可行性；还要加强项目建设和运营管理，加强事中事后监管，确保项目高质量建设和安全可持续运营，有效防范项目投资风险，发挥项目应有的经济、社会、生态或安全效益，助推扩大有效投资。
吴亚平进一步指出，要激发民间投资活力，要切实为民营企业营造良好的投资环境，积极为民企创造公平透明的投资机会，强化对民企投资项目的融资支持。在相关规划或政策制定过程中，可以更多地“问计于民”，事前征求民营企业的意见，让民企更准确全面地了解规划目标任务和政策措施要点。过程中加强宣讲解读，帮助地方政府和民企完整准确把握，防止片面理解，帮助规避“红线”“雷区”。另外，可以帮助提高民企防范投资风险的能力。以营利为主要目的、市场导向的民企通常不缺“闯劲”，各级政府甚至不需要教民营企业投资什么。但是，民企的风险防范意识往往不强，各地区可以主动服务民间投资，帮助民营企业提高投资决策水平，防止盲目投资和过度投资。
粤开证券首席经济学家罗志恒对21世纪经济报道记者表示，优化政府投资结构，更加聚焦于发挥战略引导作用和弥补公共服务短板，资金将更多地投向教育、医疗、养老等民生领域，以及新一代信息技术、新能源等关乎国家长远竞争力的前沿科技领域。同时，激发民间投资的活力，通过完善产权保护制度、营造公平竞争的市场环境、健全民营企业参与重大项目建设的长效机制，提振社会资本的信心，引导其进入符合国家战略方向和具备市场前景的行业，形成政府投资与民间投资协同发力的强大合力。
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