2025年上半年，E20环境平台固废产业研究中心主任潘功调研了20余家垃圾焚烧厂，发现其中三分之二的企业面临垃圾供给不足的问题。
今年四月份，他参观的一个垃圾焚烧厂在建成四年间负荷率仅为60%左右，主要原因是当初设计规划超前以及周边新厂分流。目前该垃圾焚烧厂已准备焚烧部分政府协调的一般工业固废，同时也开始积极探索为周边工业企业供热。
中国在20年间完成了从“垃圾围城”到“垃圾荒”的转变。住房和城乡建设部数据显示：2005—2023年，全国城市生活垃圾填埋处理占比从85.2%降至7.5%，焚烧处理比例从9.8%升至82.5%，无害化处理能力从3.3万吨/日增至86.18万吨/日，垃圾焚烧厂从67座增至1010家。
但另一方面，垃圾焚烧厂“产能过剩”的情况也开始出现。E20研究院监测数据显示，近两年，国内垃圾焚烧发电项目的平均产能利用率为60%左右。“垃圾不够烧”是如何发生的？
一名垃圾焚烧厂负责人表示，过去多年，中国已实现城市和县区垃圾焚烧厂全覆盖，从“垃圾围城”到“产能过剩”，原因主要有两点：一是垃圾焚烧处理能力在设计规划时为未来留有大量冗余，但后续垃圾产生量暂时没有达到预期，而垃圾的产生跟经济活动的活跃度有关；二是垃圾分类后，厨余垃圾被分走，影响了垃圾产生的数量。
上述焚烧厂负责人告诉经济观察报：“全国垃圾焚烧厂从最初的一百多座增加到如今的一千多座，增速很快。疫情后，‘垃圾不够烧’的现象尤为明显。就未来趋势看，在垃圾供给减少、国补退坡等因素影响下，焚烧厂必须向多元化经营转型，例如提供蒸汽、热水，或协同处理污泥等。”
垃圾焚烧行业也在发生改变。潘功认为，中国垃圾焚烧行业无论是技术和成本，还是运营经验和投资能力都处于世界领先水平，具备了拓展海外市场的优势。据不完全统计，中国垃圾焚烧企业以不同形式参与的海外垃圾焚烧项目已超过80个。
中华环保联合会公布的统计数据显示，截至2025年5月底，中国企业参与海外垃圾焚烧项目（含已签约）达79座，项目遍布亚洲、非洲、欧洲、大洋洲、南美洲、北美洲。
供给过剩，需求不足
垃圾处理流程复杂，垃圾从居民小区运出后，需经垃圾站、中转站，最终才抵达焚烧厂。
小区物业通常会用物业费雇佣第三方完成垃圾分类和回收。回收后，垃圾被运往中转站，经压缩设备脱水后装入集装箱，再送至焚烧厂进行焚烧。
到达焚烧厂后，垃圾会被用来焚烧发电。焚烧后的垃圾大约能遗留20%的废渣，以100吨垃圾计算，剩余的20吨垃圾废渣中含有银、镍、锰、锡之类的金属，提纯后价值大约等于1克黄金，这部分废渣属于一般固废，可以卖给收渣的企业。
上述垃圾焚烧厂负责人感觉，自从疫情后，垃圾的供给就开始不足。其所在的厂子产能利用率还维持在70%左右，他了解到一些同行，比如华北一些数千吨以上的大型垃圾焚烧厂，利用率基本只有60%。某龙头上市公司在华北的大型垃圾焚烧厂，现在承包了一个省的垃圾焚烧工作，但饶是这样，垃圾焚烧厂利用率也只有60%左右。
研究机构发现，2016年至2024年，全国垃圾的单日焚烧能力从23.8万吨飙升至115.5万吨。全国2172座垃圾焚烧炉中，行业平均负荷率不足60%，40%产能处于闲置状态。其中5%的炉子（107座）在2024年停运超过半年，陷入“无垃圾可烧”的闲置状态。
2021年7月，中央第五生态环境保护督察组在督察河南时反馈：“全省34座现役生活垃圾焚烧发电厂中，7座运行负荷不足 80%，部分负荷仅50%。”
中国部分拥有垃圾焚烧项目的上市公司也在公开信息中提及类似动向。比如，3月25日，光大环境（00257.HK）发布2024年全年业绩报告，光大环境执行董事兼董事会主席王思联称，随着垃圾量缺口、环保产业供需错配等问题的出现，公司需要从toG（政府）向toC（个人用户）和toB（企业）转变，使客户群体更加多元，在多元化的市场环境中寻求破局点和新增点。
陕西渭南市生态环境局官网显示，2024年，渭南市有生活垃圾处理设施8座，其中垃圾焚烧厂4座。以位于该市的光大环保能源（富平）有限公司的焚烧厂为例，该厂设计处理能力为21.9万吨/年，去年实际处理量仅5.373万吨，产能利用率24%。
在潘功看来，垃圾供给不足有三方面原因：一是垃圾焚烧厂建设过度，几乎县县建厂，导致供给失衡；二是行业对未来人口和垃圾量的增长预期过于乐观；三是国内人均垃圾产生量并未提升，仍明显低于国际发达水平。
记者了解到，某城市在规划垃圾焚烧厂时，预估该地较大的一个文旅项目每日将产生30吨至50吨垃圾（假设年接待量为两千万人次）。但该文旅项目投运后，实际每年游客量仅在1千万人次，垃圾量低于预期，原规划的二期垃圾焚烧项目只能草草下马。
按照“十四五”规划，到2025年底，全国城镇生活垃圾焚烧处理能力达到80万吨/日左右。据生态环境部例行发布会公布的数据，截至2024年10月，中国垃圾焚烧处理能力已经达到约111万吨/日，远超“十四五”规划目标。
此外，多位采访对象提及，垃圾分类的推进也是焚烧厂缺少垃圾的原因之一。垃圾分类后，湿垃圾必须经厌氧发酵和干湿分离后，再送焚烧厂。一些大城市的垃圾中，三成左右为厨余垃圾，这三成垃圾最后只有四分之一成为可焚烧的垃圾。还有很多企业进入细分的垃圾分类领域，比如服装、废纸、塑料等，这些企业把高价值的垃圾提前回收后，垃圾焚烧厂能获得的垃圾就更少了。
抢垃圾
为了应对垃圾焚烧供给失衡的问题，一些地方开始挖掘之前填埋的垃圾。
2024年9月广州市白云区政府网站公布的《广州市兴丰应急填埋场存量垃圾开挖项目环境影响报告书报批前公示》提出，对兴丰应急填埋场第一填埋区及第一、二填埋区联合堆高部分进行开挖，预计开挖存量垃圾总量约350万立方米。《广州市兴丰应急填埋场存量垃圾开挖项目环境影响报告书》提到，随着2022年下半年五个资源热力电厂二期项目的全部投产，全市生活垃圾焚烧能力达到3万吨/日。根据对广州市生活垃圾产生量的预测，全市垃圾处理能力在2022年下半年到2030年将有较大富余，因此可充分利用广州市资源热力电厂的焚烧富余能力，对开挖的存量垃圾进行焚烧资源化利用。浙江金华为获取垃圾，也计划用3年—4年时间开挖此前填埋的26万吨陈腐垃圾。
E20总经理薛涛认为，近年新建的垃圾填埋场很少，而旧垃圾埋了5年之后会熟化，垃圾热值含量低且渣土含量很高。因此，存量垃圾填埋场的处置成本非常高。
垃圾焚烧厂的处境
中国焚烧厂的建设热情与政府的推动有关，中国于1985年首次引进垃圾焚烧热电技术，本世纪初对垃圾焚烧行业开放了特许经营模式，之后又针对垃圾焚烧发电实施财政补贴。
实际上，大部分焚烧厂的运营都有赖于中央财政、地方财政两部分补贴。中国的垃圾焚烧厂收入分为两部分，一部分是垃圾焚烧发电带来的收入，发电收入中一部分来自国补；另一部分则是垃圾处置费，一般由地方政府支付。
上述垃圾焚烧厂负责人称，一般垃圾焚烧电厂的收入，电费收入能占到三分之二左右，垃圾处置费为三分之一。
但如今，垃圾短缺、国补退坡给垃圾焚烧厂的运营提出了新的挑战。
2012年，国家发展改革委发布《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》。该通知要求：“以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。”
这意味着，如果基本电价不足0.65元/千瓦时，国家会给予补贴，保障焚烧厂收益，也就是俗称的“国补”。
但“426号文”出台后，情况发生变化。该文指2020年财政部、国家发展改革委、国家能源局发布的《关于〈促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见〉有关事项的补充通知》。其中规定，生物质发电项目自并网之日起满15年后，无论是否达到全生命周期补贴电量，均不再享受中央财政补贴；垃圾焚烧发电属于生物质发电。
一名不久前筹建过某垃圾焚烧项目的负责人说：“这也导致社会资本在投资垃圾焚烧厂时，会考虑补贴退坡对收入和利润的影响。电费收入受到影响，垃圾焚烧厂就要从垃圾处置费中找补回来。垃圾处置费的提高，加大了地方财政的开支压力。但当前地方财政本身就面临较大压力，所以未来一些地区可能会考虑提高使用者付费的金额。”
使用者付费，即城市居民付费。上述垃圾焚烧厂负责人说，现在除居民不愿意提价外，整个产业链都希望提价。
上述筹建过某垃圾焚烧项目的负责人刚刚运营了某地一个垃圾焚烧厂项目。最早该城市主要采用填埋的方式处理垃圾，在建设一期、二期填埋项目后，依然满足不了需求，于是开始将该县区产生的生活垃圾，用车辆运送到隔壁县区的垃圾焚烧厂处理，政府按吨支付垃圾处置费。
由于既要支付运费，又要支付垃圾处置费，该县区政府决定自建焚烧厂。随后，政府核算成本并寻找社会资本，同时设定价格上限：付给焚烧厂的处置费不得高于此前付给邻县的处置费与运费之和。最终，项目核定的垃圾处置费约100元/吨，比原先五六十元的标准大幅提高。
记者也了解到，在“426号文”出台前，垃圾焚烧厂向地方政府收取的垃圾处置费每吨普遍在六七十元。但“426号文”出台后，垃圾处置费已达每吨百元左右，有的地区甚至能达到150元。
这意味着地方政府的支付压力陡增。
上述负责人说，一个三口之家一年大约能产生一吨垃圾，一年一户家庭大概要支付数十元的垃圾处置费，非居民部门每吨垃圾每年支付200元至300元垃圾处理费。以此计算，一个拥有2万户左右的县区，一年从居民和商业等非居民部门能收取200万—300万元左右垃圾处置费，但每年地方财政给垃圾焚烧厂的补贴资金能达到千万元以上。
潘功认为，国补退坡是行业发展进入成熟阶段的必然趋势。在这个阶段，新建项目的收益构成会发生一定变化，焚烧电厂的生存发展更依赖于自身的经济效益。他建议，垃圾处理价格也应该向更健康的区间上浮。
潘功说：“当垃圾供给不足、国补退坡的压力高悬，垃圾焚烧厂还需要不断扩大市场范围，扩展供热供气等新的业务。”
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