“专项债+专项贷款”协同发力 地方清欠提速
证券时报记者 贺觉渊 郭博昊
秦燕玲 孙璐璐
发挥“偿还地方政府拖欠企业账款”功能的特殊新增专项债券今年累计发行规模已超过1.2万亿元，超出市场预期。与此同时，全国性商业银行专项贷款支持清欠工作陆续浮出水面，这体现了三季度以来，财政、金融工具合力“清欠”速度有明显加快。
当前财政部已明确释放“靠前使用化债额度”的政策信号，随着“专项债+专项贷款”协同发力模式逐渐成熟，未来企业现金流压力将得到进一步缓解，因债务违约引发系统性风险的可能性也将进一步降低。
特殊新增专项债券“超额发行”
截至9月21日，地方政府在公开市场发行未披露“一案两书”、主要用于地方化债与清欠工作的特殊新增专项债券超过1.2万亿元，包括8000亿元“补充地方政府性基金财力”专项债券以及地方政府直接用于“解决地方政府拖欠企业账款”专项债券(以下简称“清欠”专项债券)。
在福建武平县，当地计划发行“补充政府性基金财力”专项债券将用于清理暂付款；在陕西西安市，当地安排11.55亿元“清欠”专项债券，支持解决政府机关和全额拨款事业单位工程类拖欠企业账款；在湖南省，当地安排的415亿元“补充政府性基金财力”专项债券中有200亿元将用于解决拖欠企业账款……根据企业预警通统计，目前云南、湖南等8个省份已公示“发债清欠”的规模超千亿元。
相较于传统财政清欠手段，发行“清欠”专项债券在地方清欠工作中更具优势。中央财经大学财政税务学院教授温来成向证券时报记者指出，通过专项债券清欠，地方政府能够将原本隐性的拖欠账款转化为显性政府债务，既规范了债务管理，又降低了短期偿付压力。由于专项债券利率低于市场融资成本，且债券期限较长，“发债清欠”可大幅缓解地方政府资金周转压力，为企业及时回笼资金、恢复经营活力提供保障。
从操作方式看，“发债清欠”的方式更加精准。中央财经大学财政税务学院助理教授高宏宇在接受记者采访时透露，“发债清欠”实行“白名单”管理，需市县先摸排欠款企业信息并经省级审核，且允许省级跨区域统筹额度，优先支持高风险地区，“这种精准化、统筹化的操作模式，是常规财政资金分散拨付难以实现的。”
在财政部安排的8000亿元基础上，各地调整预算并“超额发行”特殊新增专项债券，显示出地方政府对化债与清欠工作的积极性。上海财经大学中国公共财政研究院副教授汪峰对记者表示，此次“超发”是应对地方债务复杂局面的主动作为。
丰富清欠工具箱
除了通过公开市场发债募集资金加快清欠步伐外，为进一步丰富资金来源，记者了解到，目前多家全国性银行基于市场化、法治化原则，通过专项贷款支持地方清欠工作。
记者梳理发现，7月以来，湖南、广西、河南、新疆、辽宁、山东、福建等地的全国性银行分支机构曾陆续公布针对清理拖欠企业账款场景提供专项信贷支持的案例，从案例看，专项贷款主体主要是事业单位、地方国有企业、地方政府融资平台公司。
有接近监管部门的人士向记者透露，政府机关、事业单位、地方国有企业、地方政府融资平台公司等被纳入重点清欠主体范围，这些主体可以按照相关规定通过使用专项债、专项贷款等资金来源加快清偿欠款，此举有助于缓解中小企业的资金压力，加快资金循环。其中，专项贷款目前主要是国有大行和股份制银行在做，银行会依据当地梳理的清欠企业台账，对贷款申请主体进行评估后决定是否提供专项贷款支持。各地相关部门会定期汇总上报专项贷款落地进展。
“目前我们行主要针对符合条件的地方国企提供专项贷款支持，通过对企业自身运营收入等还款能力的综合评估来确定。不过，由于此类专项贷款的单笔金额多数不大，通常在百万级规模，审批权限基本都在各地分支机构。”一国有大行总行对公业务部门人士称。
另有一股份行分行行长对记者表示，该行的执行方案是让原本就获得本行授信的城投公司等目标主体，在授信额度内可以将贷款专项用作清理拖欠企业账款。“这种是在授信范围内新增了贷款用途，并没有对企业新增授信额度。”
一段时间以来，各级政府部门密集召开清理拖欠企业账款工作专题会议，部署重点之一即在于借助金融手段支持清欠。例如，湖北省红安县在8月20日召开的清理拖欠企业账款工作推进会上就提及，银行等金融机构要在不增加政府隐性债务规模前提下，通过发放短期流动资金贷款等方式，依法合规解决拖欠问题。
从目前多家银行已落地的清欠企业专项贷款案例看，上述专项贷款正是流动资金贷款范畴。对于流动资金贷款可否用于企业偿还对外欠款，上述大行人士解释，欠款是企业在正常生产经营中产生的应付账款，是正常经营资金需求，属于流动资金贷款的用途范围。
“流动资金贷款分为自主支付和受托支付两种方式，一定条件下(如贷款金额较大)就必须逐笔受托支付以防范道德风险。”上述大行人士称，由于专项贷款是贷款主体用于清偿对外的应付账款，为了防范贷款主体将贷款资金挪作他用，银行都会按照受托支付的方式将贷款资金转给被欠款的企业，确保专款专用。
新疆维泰开发建设(集团)股份有限公司(以下简称“维泰股份”)9月1日发布的公告对此亦有更明确的表述。公告称，中国银行已批准为维泰股份提供不超过9.8亿元的清欠专项贷款金额，贷款期限为不超过5年。在提款方式上，维泰股份需在中国银行开立专项监管账户，中国银行放款至监管账户。根据经自治区清欠专班审核同意后的清欠名单提供资料，审核通过后逐笔从监管账户中支付，确保贷款资金专款专用，精准流向被拖欠主体。
不过，记者从前述股份行分行行长处了解到，当前这类业务落地并不多；另一东部省份大行工作人员也对记者表示，其所在地8月份开始推进这一业务。因此，各地、各金融机构当前更多仍在探索市场化、法治化原则下支持清欠的路径与模式。
清欠工作继续提速
不论是使用专项债还是专项贷款，地方清欠工作都在提速。9月12日，吉林省人民政府召开全省清理拖欠企业账款视频调度会议，强调拓展多元化清偿渠道，推动无异议欠款最短时间内、最快速度清偿到位，确保按照序时进度完成9月底和全年清欠目标任务。会议还要求推动财政、金融等各类政策工具有效落地。
9月以来，吉林、黑龙江、辽宁、山西、河北、湖北等多地召开会议部署加快推进清理拖欠企业账款工作。与此同时，地方“发债清欠”节奏仍在加速，截至9月中旬，当月特殊新增专项债券发行规模超2300亿元，超过8月全月。
“今年新增专项债券可用额度已不足万亿，各地或集中用于发行特殊新增专项债券。”高宏宇告诉记者，年内置换债券发行接近尾声，“发债清欠”的认可度正在提升，若新增专项债券剩余额度优先用于此类“救急”事项，既能缓解企业现金流压力，又能避免因债务违约引发的系统性风险。
多位受访财政专家向记者强调，地方政府清欠的传统途径依然是通过财政预算统筹，包括一般公共预算结余、政府性基金预算收入以及上级转移支付等。这意味着做好缓释地方债务风险、改善财政收入，保障财政可持续性，将强化地方政府清欠能力。
财政部近期透露，明年将“靠前使用化债额度”，并提前下达部分2026年新增地方政府债务限额。在汪峰看来，明年发债结构将类似今年，置换债券继续靠前发力，加快化债工作节奏，也将有利于推动地方政府偿还企业欠款。
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