南方财经记者郑玮 实习生王硕 广州报道
暴雨又要来了。
据“广东天气”9月4日消息，未来48小时内，南海到菲律宾以东海域可能有热带低压生成。受此影响，9月7日至10日，广州可能迎来雷阵雨转大到暴雨。
在近一个月接连遭遇多场强降雨后，广州将再次进入“暴雨模式”。
“这是几年来最大一场雨了。”回忆起8月初的那场暴雨，广州市从化区良口镇达溪村书记陈常东仍印象深刻。这场由“陆地台风”低涡系统带来的本世纪第5强暴雨，最大过程雨量达到622.6mm，短时强降水覆盖率达到91.1%，打破了从化区24小时雨量极值。
暴雨带来的影响是直观的。8月5日早晨，达溪村山洪暴起，裹挟着泥沙，冲毁了河岸，淹没了房屋和田地，通讯也短暂中断。幸运的是，此时陈常东已根据不断发来的山洪预警信息，通知沿河居住的45名群众全部转移至安全地带，全村无人在这场世纪暴雨中伤亡。
这仅是近年来广州遭遇的多次极端天气之一。台风、暴雨、冰雹、龙卷风、极端高温……广州市气候中心公布数据显示，广州近十年遭遇的极端天气事件频率较上个十年有所增多，尤其是极端暴雨和极端高温事件。
不仅仅是广州，气候变化带来的影响是全球性的。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）评估报告指出，全球变暖导致一些地区暴雨、洪涝、干旱、台风、高温热浪、寒潮、沙尘暴等极端气候事件频繁发生，而且强度增大。在此背景下，城市韧性建设越来越重要。
7月，中央城市工作会议部署下一阶段城市工作重点任务时，“韧性”成为现代化人民城市建设六大目标之一。8月，中共中央、国务院印发的《关于推动城市高质量发展的意见》进一步明确，增强城市安全韧性，要加强房屋和市政基础设施安全管理，强化重点行业领域安全生产管理，提高城市公共卫生防控救治水平，同时增强城市综合防灾减灾救灾能力。
作为千万人口的超大城市，也是全国31个重点防洪城市之一，广州早在2020年就将增强城市韧性写入政府工作报告。近日，南方财经记者走访广州多区发现，白云、从化等地正通过改造海绵城市提升基础设施韧性，与此同时山洪灾害监测预警平台等应急系统的建立，以及全市2.3万个最小应急单元的设立等，逐步将广州全城纳入一张“应急安全网”。
“广州作为超大城市，本身就是一个复杂巨系统。城中村带来的空间碎片化问题，和管理部门分割带来的治理碎片化问题，将是影响广州韧性城市建设的两大关键问题。”广东省城乡规划设计研究院首席规划师、广东省国土空间规划协会会长马向明向南方财经记者表示。
对于身处“后城镇化时代”的超大城市而言，在极端天气考验下，需要进行一场复杂的长周期、系统化韧性改造工程，而这也需要广州在加速推进的城市更新进程中作出回答。
改造海绵城市
如何理解城市的韧性？
马向明认为，评价一座城市应对自然灾害冲击的韧性，可以从基础设施韧性、应急机制建设、社区应急能力3个维度出发，分别考验城市硬件质量、制度完善性以及社区自组织能力。
其中，基础设施抗风险性是评价城市韧性的最直观指标。作为全国31个重点防洪城市之一，暴雨洪涝是广州常遇到的自然灾害之一。因此，海绵城市的改造，成为广州近年提升基础设施抗风险性的关键途径。
“广州自然环境多样，覆盖‘山城田海’多种生态系统，近年随着气候变化暴雨等极端天气频发，防洪成为了广州城市韧性最大的考验。当暴雨导致城市内涝积水与外部洪（潮）水顶托同时发生时，往往会成为城市的灾难性时刻。”马向明表示。
为此，广州2021年就将推进海绵城市建设写入政府工作报告。
广州市水务局公布数据显示，自2021年入选国家系统化全域推进海绵城市建设示范城市以来，广州已成功打造24个海绵城市建设典型示范片区。
其中，白云新城中部海绵城市建设示范片区利用源头海绵设施建设的“渗”“净”作用，实现对降雨径流污染的削减，再通过末端整治白云新城排渠生态岸线，基本形成了“源头水库山洪滞蓄减排—过程管网错峰排放—末端河道安全行洪”的区域防洪排涝体系。
（白云新城排渠生态岸线，建设有减缓地表径流流速的植被缓冲带，以及提高雨水下渗能力的透水铺装人行道等基础设施，郑玮/摄）
新老城区的改造模式也有所差异。
新建区主要通过广州海绵城市管控系统进行规划、设计、施工、运维阶段全流程管控，形成一套低碳智慧建设模式。2020年以来，白云区利用管控系统开展项目管控1426次。
老城区则以问题为导向，探索形成一套低成本更新模式，将盘活存量和改扩建有机结合，开展棠景沙涌、萧岗北涌流域配套公共管网工程建设，补齐流域排水系统短板，有效恢复了渠箱原有的雨水通道功能，推动城市基础设施提质增效。
从化区的海绵城市改造也基本遵循这一思路。一方面编制海绵城市建设专项规划，逐步构建龙潭河、流溪河、小海河、潖江（二）河、连麻河5条河道水系为骨架，212个排水分区为单元的海绵体系。另一方面，推进实施河西安置区（一期）项目、城郊街向阳保障性住房（一期）项目、城郊街关围新村老旧小区微改造项目、联合利华华南生产基地项目一期等海绵型建筑与社区，以及向阳大道延长线工程、河西安置区周边道路配建工程等海绵型道路，推动全区海绵城市达标面积达到32.83平方公里，占城市建成区的49.01%，提前达到“十四五”目标。
除白云、从化外，在人口集中度更高的老城区，海绵城市的改造也逐步渗透进社区建设中。
越秀区农林上路社区在“微改造”过程中，采用了符合海绵城市理念的透水铺装和生态环保的陶瓷颗粒。位于越秀区驷马涌流域的广州市少年宫，则因地制宜建设雨水花园、下沉绿地、生态植草沟等源头海绵设施，形成与流花湖大海绵网络系统的联动，改造后年径流总量控制率较改造前提高近一倍，年径流污染削减率达43.9%，有效减少区域内涝风险。
整体来看，广州市规划院公布的数据显示，近年来广州已综合运用遥感、LIDAR高程模型、水力模型等技术手段，识别并划定全市58处内涝潜在风险区域，并对易涝点清单实行逐年动态更新，目前易涝风险点已从2021年5月划定的474处减少至277处。
截至2024年中旬，广州全市城市建成区已有463.98平方千米达到海绵城市建设要求，31个重点监管的易涝积水点全部完成整治，城市内涝积水问题得到缓解，现有排水设施可基本应对50毫米/小时的降雨不发生内涝积水。
村里的联络员网络
除提升基础设施韧性外，应急机制的建设以及社区应急能力的培养，也构成城市应对各类风险、灾害的关键能力。
“特别是在气候变化加剧的背景下，仅靠硬件设施难以及时应对不断变化的灾害侵袭，此时这类‘软能力’的建设就尤为关键。”马向明表示。
8月初达溪村的成功避险，就得益于风险预警机制与村镇组织能力的快速传达、反应。
“从5月4日左右开始，我们就不断接到区镇以及水务局等各个部门的电话预警，持续更新最新汛情信息。”陈常东告诉南方财经记者，达溪村地处山区，27.8平方公里的小流域内有11个山洪灾害防治对象124户575人，防汛压力极大，也成为防汛重点关注区域。“平时如果有暴雨或者刮台风，各个部门也都要打电话过来。”
电话预警的背后，是广东水利部门构建的“456”预警机制，通过明确4类水利预警信息、5个预警发布责任主体（及其发布对象）和6种预警发布渠道，确保预警信息及时全面发布，预警“叫应”落实到位。
广东省水利厅防御处魏旭梓表示，在应对山洪灾害方面，“456”预警机制要求通过监测预警平台滚动向基层防汛责任人发送预警短信，并对“危险”等级预警增加人工电话“叫应”，及时提请转移危险区群众，实现预警信息全链条覆盖。
根据接收的预警信息，陈常东和村干部在8月5日6时左右，决定组织危险区群众转移。大约3小时后，8月5日9时，牛路水山洪暴发，出入村道路和通讯中断，沿河房屋被淹，最深处超2米。直至当日中午，洪水退去，通讯恢复，达溪村才重新与外界联通。
值得注意的是，除了及时送达的预警信息外，回忆起这次成功避险的经验，陈常东还提到了一个关键：村里的联络员网络。
“这也是过去多次应对洪水、台风灾害的经验了。因为村里大家都分散居住在几公里外的地方，靠村干部一家家通知效率太低，我们就在每个聚居区都找两到三个有一定威信的村民作为固定联络员，提前有什么事就马上跟他电话联系，让他通知村里人避险、转移。”陈常东表示，目前达溪村11个合作社均已设立联络员，建立了以合作社为基点的最小应急单元。
这是广州基层组织应急能力的一个缩影。
广州公安从2022年开始实行最小应急单元分类建点，首先在医院、中小学幼儿园、商圈等重点单位和场所先行探索建设，此后按照治安保卫重点单位、人流密集场所、企业事业单位、村居社区等四类标准，由易到难、从点到面逐步在全市推行建设最小应急单元。
目前，广州全市在线运行最小应急单元达到2.3万个，累计聚合各类群防共治力量36.96万人，实现全市重点场所全覆盖。
中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会秘书长郭小东和中国城市规划学会理事马东辉撰文表示，韧性城市建设的内容涵盖非常广泛，不仅包括工程层面的硬件建设，还包含法律保障、社区治理、民众参与、巨灾保险、韧性文化培育等软件方面的建设。硬件设施和软件设施如何有机结合，形成互补，关键在于治理水平的提升。
其中，一方面要推进韧性城市建设的体制机制创新，完善相应的政策制度，使制度体系优势高效地转化为治理效能。另一方面，要强化顶层设计，形成“规划—实施—评估—优化”的动态闭环。同时，韧性城市治理需突破政府单向管理的局限，构建社会协同、多元共治的生态，特别是要加强精细化的社区网格化治理。
此外，要以新技术为韧性城市治理赋能，充分运用大数据、人工智能、物联网、智能感知、数字孪生等技术手段，精准模拟和研判各类风险，完善监测预警体系和应急管理平台，以科技创新为韧性城市建设提供支撑。
融入城市更新的韧性目标
从2020年提出要切实增强社会弹性和城市韧性以来，广州韧性城市建设已走过近6年。对于这座身处“后城镇化时代”的超大城市来说，下一步韧性改造的关键，就在城市更新进程中。
马向明表示，作为超大城市，广州本身就是一个复杂巨系统，其中广州常见的城中村结构切断了城市系统性，叠加多部门管理协调问题，都为广州韧性城市建设增加了考验，空间碎片化和治理碎片化，将是广州推进韧性城市建设要着力解决的两大关键问题。
“这两个问题如何解决？其中一个方向是在城市更新中实现逐步修复与整合，解决城市空间碎片化问题，避免设施的迂回设置，构建一个更强有力、更具韧性的城市运行系统。”马向明表示。
8月，广州市规划院也发文表示，当下韧性城市建设需牢牢把握城市更新这一重要抓手，摒弃规模导向的路径依赖，在品质提升、功能完善与民生改善中逐步筑牢韧性框架，探寻内涵提升式转变和治理创新式优化的模式及手段。
广州市规划院建议，一方面，应结合城市更新行动，梳理识别城市安全薄弱环节，通过管线探测技术与BIM-CIM技术叠加，打通历史街区、老旧小区等区域的基础设施生命线安全脉络，推动老旧管线改造升级及复合型微型管廊建设。另一方面，可通过搭建多源高精度数据底座，构建覆盖全域的自然灾害监测及隐患感知网络，打造“宏-中-微”三级灾害动态推演模型，实现灾前提前预警、灾后智能响应，推动重大项目规划建设，推进城市治理从“被动应对”向“主动防控”转变。
南方财经记者注意到，在中央城市工作会议和《关于推动城市高质量发展的意见》接连发出下一阶段城市建设新信号的同时，广州一批计划推进的城市更新项目已将韧性纳入改造目标。
其中，在广州老城区越秀区，涉及珠光街、人民街共2个街道的北京路南段片区老旧街区成片连片改造示范区项目，改造内容就包括“结合海绵城市、智慧城市等理念提高片区韧性”。
据悉，该项目总投资约4600万元，范围达27公顷，包含社区道路、排水设施、照明设施、“三线”整治、无障碍设施、配套设施、楼道修缮等内容，将推动片区内小区改造、人居环境提升、文化保护和产业植入。
同样位于越秀区，项目范围达188公顷的省医-中山医片区老旧街区成片连片改造示范区项目，也明确提出要结合海绵城市、智慧城市等理念提高片区韧性，改造优化片区的社区空间、道路空间、公共空间、产业空间，项目总投资约5000万元。
郭小东和马东辉在联合撰文中表示，中央城市工作会议提出要以推进城市更新为重要抓手，将是提升城市韧性的关键契机。城市更新既能弥补城市韧性短板，提升物理空间的抗灾能力，又能激活城市发展潜能和动力，形成城市发展与生活的强大韧性。
马向明表示，中央城市工作会议提到韧性城市建设不仅仅涉及自然维度，还包括社会维度和经济维度，最根本的逻辑是，随着全球气候变化、经济环境变化等外部环境变化的不确定性、突发性增强，城市应对各类突发冲击的难度加大，在“防不胜防”的情况下，城市更需要建立起自身面对自然灾害、公共事件时的抗击、适应、恢复和转型能力。
这也是未来广州乃至全国城市发展面临的共同课题。在这场由气候等多类外部环境变化带来的韧性挑战中，超大城市首当其冲，需要建立的是一个更灵活、更敏捷、也更具包容性的新城市样本。
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