南方财经全国两会报道组 卢陶然 李德尚玉 北京报道
3月4日，十四届全国人大四次会议举行新闻发布会。十四届全国人大四次会议新闻发言人娄勤俭介绍，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》等将提请审议，这是中国第二部以“法典”命名的法律。
“我国经济社会发展进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，需要用最严格制度、最严密法治保护生态环境、推动绿色发展。生态环境法典将为实现人与自然和谐共生的现代化进一步筑牢法治基础。”娄勤俭表示。
生态环境法典共分5编：总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编。其中明确划定了可以“按日连续处罚”的红线，意味着处罚上不封顶。
生态环境法典还首次明确了废旧风电机组叶片、光伏组件、动力电池等产品的拆解、处置的污染防治要求，生产者责任延伸制度得到强化。多位受访者对21世纪经济报道记者一致表示，生态环境法典对于企业发展而言，既带来合规要求的系统升级，也蕴含着绿色转型的重大机遇。
统领生态环境法律法规体系
生态环境法典草案是史上最严的环境领域法律法规，在正式颁布后将取代环境保护法，统领生态环境法律法规体系。
在此前举行的生态环境部新闻发布会上，生态环境部法规与标准司司长赵柯表示，法典颁布后还将有补充性立法，生态环境部将系统清理与法典不一致的规定，配合立法机关推动应对气候变化等专门立法工作进程。
“法典虽然包罗万象，但不是所有领域都规定得那么详细。比如应对气候变化、绿色低碳发展等新兴领域尚未制定专门法律，法典仅做了一些原则性、引领性的规定。”赵柯表示。
在我国现行的生态环境法律法规体系中，生态环境领域相关法律30多部，占现行法律总数的十分之一。行政法规100多件，地方性法规1000多件。现行的环境保护法、环境影响评价法、清洁生产促进法等10部法律经编订纂修，全部纳入生态环境法典。法典编纂出台后，上述法律不再保留。
为何生态环境领域需要一部法典？武汉大学环境法研究所所长、中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长秦天宝参与了这项立法相关工作，在接受21世纪经济报道记者采访时表示，现行生态环境法律法规体系已基本形成“四梁八柱”，但存在碎片化问题，且结构性压力未根本缓解。
“目前我国有30多部生态环境相关单行法，存在分散、重复甚至矛盾的问题。编纂法典旨在以可持续发展为主线，将这些法律进行系统整合，填补立法空白，实现生态环境治理体系的系统性、整体性和协同性。”秦天宝表示。
秦天宝介绍，生态环境法典主要协调解决了不同单行法之间制度不统一（如约谈对象不一致）、内容重复以及“减污”与“降碳”等目标协同不足的问题。例如，将各法中通用的“约谈制度”提取到总则统一规定，将环境保护法及各污染防治法整合纳入污染防治编。
法典通过后，企业和执法部门应如何找到法律遵循？首都经济贸易大学法学院教授、环境与经济法治研究中心主任高桂林对21世纪经济报道记者表示，企业应当以法典规定的法定义务和责任为核心，对照污染防治、绿色低碳发展等编的具体要求建立合规体系，如按规定完成碳排放配额清缴、履行固体废物转移备案义务，同时可依据法典信用修复制度纠正失信行为。
秦天宝表示，遇到具体问题时，应先查阅总则编确定基本原则和共性制度，再根据问题性质（如涉及排污、生态破坏或低碳发展）查找对应的污染防治编、生态保护编或绿色低碳发展编，最后依据法律责任编确定罚则。
将“双碳”目标提升为法律制度
生态环境法典最受瞩目的创新之一，是将“绿色低碳发展”独立成编，将国家“双碳”目标和高质量发展战略提升为刚性法律制度。
“这一编明确了碳达峰碳中和的目标引领地位，确立了碳排放总量和强度控制、产品碳足迹管理、碳排放权交易（包括自愿减排交易）等核心制度。”秦天宝对21世纪经济报道记者表示，还特别回应了当下的新挑战，例如强化了动力电池、光伏组件等“新三样”废弃物的循环利用责任。
高桂林对21世纪经济报道记者介绍，绿色低碳发展编明确坚持集中式与分布式并举，加快风电、光伏发电基地建设，支持分布式新能源就近利用，合理开发海上风电，发展光热发电。构建循环经济体系中还确立“减量化、再利用、资源化”原则，强化生产者责任延伸制度，推动再生金属加工利用产业集聚化发展。
对于企业和产业而言，绿色低碳发展编出台意味着合规要求升级。秦天宝对21世纪经济报道记者表示，企业合规将从单一的“排污达标”扩展到全产业链的碳管理。产业格局将迎来重塑，高耗能产业面临更强转型压力，而新能源产业将获得法律保障，同时必须承担退役设备（如光伏组件）的全生命周期责任。此外，企业的资产价值也迎来重估，碳排放权的法律地位确立，将催生碳金融等新业态。
北京市绿色产业发展促进会专家委员会副主任、教授级高工王文堂在接受21世纪经济报道记者采访时表示，当下正是规范“新三样”产业生态发展的最佳阶段，动力电池、风电光伏两大产业废弃物尚未对环境造成显著负面影响，法典在这一阶段明确生产者责任延伸制度，能从源头促进企业采取环保措施，避免出现“先污染后治理”局面。
“若无明确要求，预计8～10年后两大产业废弃物积累可能对社会造成环境负面影响，届时再治理不仅成本极高，还会事倍功半。”王文堂表示，在产业发展初期明确生产者环保责任，既可引导企业在生产、设计环节融入环保理念，也能鼓励相关企业开展废弃物回收、资源化利用技术开发。
监测数据造假处罚更严
随着生态环境法典进入审议和后续表决阶段，企业也面临新的合规风险点，也有新的利好出现。
如何理解生态环境法典的按日计罚？高桂林对21世纪经济报道记者解释，这是指企业违法排污被处罚后，若拒不改正，则从责令改正之日的次日起，按原处罚数额按日连续处罚。“例如第一次罚10万元，限定30天改正。到期不改，那第二天就开始每天加罚10万元。”高桂林解释，这种模式让违法成本随天数累积，直至企业改正为止，上不封顶。
“一般的行政处罚法是对行政机关的授权进行限制，而环保领域的法规则是对环境行政机关的授权。”高桂林指出，根本区别在于利益属性，普通行政处罚多涉及行政管理秩序，而环境问题关乎社会公共利益。“环境是最大的公共利益，它不仅涉及国家利益，更涉及整个社会公众。为了保护公共利益，立法时没有给罚款设定上限。”
秦天宝分析称，在环境数据真实性与信用修复方面，监测数据造假面临更严厉处罚，同时企业应关注信用修复机制。“企业不仅需关注排污，而且需关注碳足迹管理、强制性清洁生产审核等新要求。委托第三方进行环评或监测，若第三方弄虚作假，委托企业也可能面临牵连风险。”
王文堂对21世纪经济报道记者介绍，生态环境法典落地将明晰企业主要负责人的责任边界。法典实施后，主要负责人相关决策将成为守法与否的重要考量。“这一变化对央国企影响尤为显著，生态环境表现已纳入央国企主要负责人考核体系，法典实施将使这一维度的重要性进一步提升。”
“企业现有生态管理能力与法典要求存在差距，亟待提升适配。”王文堂表示，企业在法典颁布实施后应第一时间学习具体要求，并快速采取行动补齐能力短板。同时，企业生态管理数字化普遍处于起步阶段，相关需求潜力亟待挖掘。绿色产业企业抓紧开发适配法典要求的生态管理数字化产品，尤其要打造能融合节能、降碳、污染物减排等多个维度的综合性解决方案。
此外，更紧迫、潜力更大的是被忽视的多技术协同开发领域。王文堂强调，例如节能与污染物减排技术的融合，绿色产业需要研发能同时实现多重生态效益的技术。
低碳智慧建筑产业技术创新战略联盟秘书长、清华同衡规划设计研究院节能所副所长李晋秋在接受21世纪经济报道记者采访时表示，法典的出台让零碳园区建设从“试点探索”迈入“法治化、标准化”发展阶段，这一载体也让法典对新能源产业的发展形成法治规范与场景牵引的双重作用，整体而言机遇远大于挑战，是推动新能源产业高质量发展的重大利好。
李晋秋指出，法典明确了从能耗双控向碳排放双控全面转型的核心导向，企业必须搭建规范的碳排放统计核算体系，重点用能单位更要精准掌握自身的碳排放总量与强度，以此对接碳市场交易和监管要求，避免因核算不规范、排放不达标面临法律处罚。
法典对能源活动全生命周期的覆盖，也要求企业将绿色理念融入产品设计、生产制造到废弃物回收的全链条。工业企业需做好生产环节的节能提效，新能源企业则要落实退役设备回收责任，从根本上杜绝“前端低碳、后端污染”的合规风险。
在李晋秋看来，零碳园区是产业绿色低碳发展的重要抓手，也是法典中“能源节约与绿色低碳转型”理念的集中落地场景。法典以法治为基为新能源产业划定发展规范，以零碳园区为引为新能源产业打开市场空间。园区可依托自身能源消费需求，有序推进氢能在工业、交通等领域的应用，打造氢能示范园区，也可利用园区内企业的能源负荷资源，建设虚拟电厂、实现园区能源智能管控，为前沿新能源产业和技术提供落地场景与商业化基础。
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