21世纪经济报道记者柳宁馨 杭州报道
杭州城市用地在经历了“钱塘江时代”的规模扩张后，难以延续资源要素增量依赖，走上了存量挖潜阶段，目前正全力推进低效用地再开发。
今年3月，杭州市规划和自然资源局发布《关于进一步加强规划资源要素保障推动经济高质量发展的通知》(以下简称《通知》)，聚焦重大项目、产业项目，市级统筹安排不少于2500亩新增建设用地指标用于保障产业项目，同时2024年杭州将全力推进低效用地再开发试点工作。
城市要拼经济、引项目，土地要素保障是重点。与全国不少城市类似，杭州在经历了城市大规模开发的阶段后，增量扩张难以延续，存量挖潜仍待探索。新增的工业用地从何而来？此前低效开发的土地如何再高效利用？
从产业用地看，杭州正在以“工业上楼”突围土地要素“存量时代”，新建设的工业综合体也为专精特新企业实现了精准集中供地。此外，土地集约利用的理念还体现在城市资源开发利用的多方面，空间格局、产业结构、生产方式、生活方式等都将围绕存量开发、节约创新发生系统化变化。
全力推进低效用地再开发
当城市工业用地进入存量挖潜阶段，空间要素的方寸进退之间，关系着城市转型升级的新路径。
目前杭州已实现GDP突破2万亿元，城区总人口超过1000万。已迈入超大城市的杭州，下一步如何在高质量发展中做好文章，推进产业集约高效发展？
今年2月，杭州召开全面推进城市更新行动暨低效用地再开发工作动员部署会，明确提出探索工业用地再开发模式，提升存量工业用地亩产效益。今年3月，杭州市发布《杭州市全面推进城市更新行动方案（2023-2025）》，明确实施产业升级和聚能焕新行动等“十大行动”，推进低效开发区（园区）更新等重点任务。
早在去年5月，《杭州市人民政府关于全面推进城市更新的实施意见》正式发布，明确“7+1”类更新类型，其中包括产业区聚能增效类，推动产业片区改造，促进老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇提质增效，加快工业零星用地向园区集中。按照“突出主园、整合多点”的要求，建立工业用地“增存挂钩”机制，开展低效用地盘活整治，实现空间集聚发展、土地集约高效利用。
华东师范大学城市发展研究院院长曾刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示，杭州节地创新、“内涵式”用地思路，与中央要求东部沿海城市摒弃规模扩张发展模式、争当高质量发展排头兵的背景有关，同时，上海、苏州、深圳等城市在节地创新方面取得了成功，积累了经验，杭州可以借鉴相关模式。
例如，上海、深圳和广州均已出台《城市更新条例》，并配套出台一系列政策文件，对工业用地更新工作给出系统性和延续性的顶层设计。
“从西湖时代过渡到钱塘江时代，经过近5年的大规模建设，杭州已经拥有雄厚的产业基础，产业升级、创新发展条件已经成熟，杭州应及时转变发展思路，推进要素资源的存量挖潜。”曾刚说。
去年，杭州出台《杭州市工业空间规划（2024-2035年）指导意见》，力争到2035年，实现全市工业用地总规模360平方公里，盘活低效工业用地100平方公里，“飞地”入园30平方公里，工业用地集聚入园率达80%以上。
今年1月，杭州市规划和自然资源局关于市委巡察整改情况的通报中提到，将组织开展杭州市工业空间保障三年行动（2024-2026年），分解落实各区（县、市）低效工业用地盘活目标任务，加速推进碎片化工业用地置换入园。
当前，杭州在推进土地综合整治工程方面进展较快，涉及耕地连片、空间集聚、要素汇聚、高效利用等多方面任务。
今年3月印发的《通知》明确下一步工作进展，杭州市将在市级国土空间规划获批后两个月内完成分区规划和县级总规报审，并在2023年已完成190个规划编制攻坚基础上，进一步完成40个城镇单元、75个乡村单元详细规划编制，力争实现详细规划全覆盖。
值得注意的是，2024年杭州将全力推进低效用地再开发试点工作。《通知》提出，今年杭州将以成片开发为导向，以工业用地为重点，全力打造一批标杆项目和示范片区；进一步引导提高土地开发强度，其中通过有机更新进行提升改造的工业项目，容积率一般不低于2.5，对有条件的项目，容积率可提高至3.5左右。
曾刚认为，杭州大力推进土地综合整治工程的预期效益至少体现在以下三个方面，一是将前期碎片化用地集中连片，为提高专用基础设施利用效率服务；二是促进政产学研用一体化发展，为产业集群建设提供互动合作空间；三是催生绿色低碳的生产生活方式。
向天空要产业空间
走进杭州高新区（滨江）荟鼎智创中心，建筑群堆叠有序，与周边河流、绿地等巧妙映衬，这是杭州滨江首个为专精特新企业精准供地的工业综合体。
日前，杭州高新区（滨江）荟鼎智创中心（第一工业综合体）开园，该综合体位于滨江区智能智造小镇，占地75亩，总建筑面积21万平方米，总投资约12亿元，是滨江推进空间布局和土地集约利用的新改革。截至目前，杭州滨江已有4个工业综合体项目启动实施，用地总面积达194.5亩。
在产业空间日趋饱和、产业用地及厂房资源日益紧缺的背景下，今年4月，杭州正式印发《关于推进“工业上楼”促进制造业高质量发展的实施意见(试行)》，未来5年，支持中小企业集聚发展，共建共享园区配套设施，逐渐实现中小企业空间保障从“供地”向“供楼”转变。
工业上楼，是将传统单层铺开的扁平式厂房，汇聚到高楼层的垂直化空间形态，能够顺应产业升级趋势、突破产业用地瓶颈、拓展产业发展空间，也有利于实现产业协同。
“工业上楼”模式最早来源于中国香港和新加坡，发展于珠三角地区，随后向其他沿海地区及内陆一线城市逐步推广。对于建设用地稀缺和产业转型发展需求矛盾日益突出的核心城市，“工业上楼”是大势所趋。
工业综合体的本质是升级版标准厂房，通过政府统一规划、统一设计、统一运营，推进地上地下空间高效利用、上游下游产业链式集聚、生产生活生态功能复合。
不只滨江的工业综合体建设，目前杭州钱塘、萧山、临安等地均已有“工业上楼”项目先行启动实施。随着城市进入“内涵式”发展新阶段，“工业上楼”是杭州推动土地利用方式由粗放型向节约集约型转变的重点举措。
曾刚认为，“工业上楼”行动对于杭州提升土地利用效率、建设高品质产业空间、促进数字经济发展具有重要作用。
正如杭州此次政策提出的，未来5年，杭州将重点支持符合五大产业生态圈重点细分赛道的头部、龙头、“链主”及其关联企业“上楼”，实现上中下游产业布局从“分散”向“集群”转变。
从土地性质看，工业上楼项目适用产业综合用地（M0）政策，是为适应传统工业向新技术、协同生产空间、组合生产空间及总部经济、2.5产业（介于第二和第三产业之间的中间产业）等转型升级需要而提出的城市用地分类，即在工业用地（M类）中增加新型产业用地（M0），体现了城市盘活既有土地资源的一种新思路。
曾刚建议，在推进“工业上楼”过程中，需要处理好前后政策衔接问题，工业上楼政策与原有体制、政策、规则之间存在诸多矛盾，需要解决项目落地在土地、开发流程、投融资、招商、运营等一系列领域前后政策不一的问题，需要制定工业上楼的技术标准；其次是运营模式转换问题，工业上楼要求工业区服务商改变原有开发逻辑和收租模式，更加重视产业服务、产业投资带来的运营收益。
“安全保障问题也十分重要，工业上楼必须涉及厂房层高、运输、承重、载重、建筑高度、能源供应、消防安全等方面，需要更加重视工业楼宇的安全保障系统建设与维护。”曾刚说。
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