21世纪经济报道记者王峰北京报道 《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对完善城乡融合发展体制机制，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，做出了全面战略部署，而深化土地制度改革是实现这一战略部署的关键环节。
清华大学社会科学学院教授蔡继明长期关注城乡融合发展和土地制度改革，他在接受21世纪经济报道记者专访时，从三个方面谈了如何全面落实《决定》精神，紧密围绕完善城乡融合发展体制机制，进一步深化土地制度改革。
清华大学社会科学学院教授蔡继明 受访者供图
发挥市场决定作用，优化城乡土地配置
《21世纪》：《决定》提出，优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。这是针对什么样的问题、现状作出的安排？
蔡继明：若要实现高质量发展，土地的配置方向必须要与经济发展对土地的需求相一致，与人口集聚和生产力分布相匹配。人口聚集是城市发展的前提，在工业化和城市化进程中，人口向大城市（尤其是特大超大城市）集聚是世界性普遍规律。中国人口迁移也基本符合世界一般规律，表现为由乡村向城镇、从中小城市向大城市，由中西部地区向东部地区、由经济相对落后地区向经济相对发达地区集中的趋势。但在世界范围内来看，相比于中国的经济发展水平来说，中国目前的城市化水平却并不高。2022年中国人均国民收入为12604美元，位列中高收入经济体行列，接近高收入经济体门槛，但常住人口城镇化率低于同年世界中高收入经济体平均67.97%的城市化率。
城市化集聚效应不足的一个重要原因就在于，土地要素并未按照人口流动方向进行合理配置，土地资源错配问题突出，优势地区土地资源不足与欠发达地区城市空间低效益蔓延的现象并存。分区域来看，东部地区建设用地供给紧张，房价出现泡沫，中西部地区则大量建造新城，住房库存增加，超出了本地人口与产业的需求，导致建设效率低下、新城发展缓慢、债务本息沉重等问题。分城市规模看，尽管人口持续向大城市聚集，但城镇用地却更多地被配置到了中小城市。向中小城市倾斜的土地供给，对房价造成了扭曲，导致了大城市的高房价。城市高房价和高定居成本，限制了农业转移人口向城市迁移，抑制了农业转移人口的长期居留意愿，形成了“迁而不落”的候鸟式迁移模式。
《21世纪》：你认为应该如何改革土地管理制度，增强对城市化优势地区高质量发展的保障能力？
蔡继明：我认为，按照《决定》重申的“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，既要增加城市化优势地区的“计划性”土地供给，又要增加城市化优势地区的“市场化”土地供给，从而为城市化优势地区高质量发展和提高城市化水平提供土地保障能力，还可以加快农业转移人口市民化进程。
在增加“计划性”土地供给方面，应缓解对城市化优势地区的土地要素供给约束，取消对特大超大城市的人口总量限制，同时遵循人口与产业集聚方向，根据特大超大城市常住人口增长的速度和占比，适度增加年度新增建设用地指标。
在增加“市场化”土地供给方面，应扩大城乡建设用地增减挂钩范围，允许城乡建设用地增减挂钩对口扶贫指标跨省份交易，逐步形成城乡建设用地增减挂钩指标市场化跨省份交易的全国统一市场，推进城市化优势地区与农业优势地区土地资源的市场化配置。此外，应探索将农村土地资源资产化和市场化的手段，通过试点和修改相关涉地法律法规与政策，允许农村宅基地使用权在城乡之间流转，将农村土地的资产价值显性化，同时也能更好保障农村和农民的土地财产权利。
《21世纪》：当前，城市房地产投资、房地产价格、地方政府土地财政收入持续低迷，这是否会影响扩大城乡建设用地增减挂钩范围、集体经营性建设用地入市等改革的进展？
蔡继明：虽然目前城市房地产投资、房地产价格、地方政府土地财政收入持续低迷，部分经济发达省份和城市对建设用地增减挂钩兴趣减弱，但从总体上看，我国城乡建设用地分布严重偏离城乡常住人口分布：全国总人口中城镇常住人口占比近三分之二，但城镇建设用地占比不足三分之一，由此导致农村大量建设用地特别是宅基地闲置和低效利用而城镇建设用地特别是住宅用地供给不足，这种城乡之间人地资源的错配仍需要通过构建城乡统一的建设用地大市场，通过城乡建设用地增减挂钩指标跨省交易，才能从根本上得到校正。
合理转换土地用途，盘活农村闲置土地
《21世纪》：《决定》提出，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。集体经营性建设用地已经试点10年，你认为下一步应如何有序推进相关改革？
蔡继明：中共十八届三中全会（2013年）之后，集体建设用地使用权流转开始依法推进。2015年，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个地区开展农村集体经营性建设用地入市等“三块地”改革试点。在试点经验基础上，2019年修订的土地管理法正式为集体经营性建设用地入市流转扫清了法律障碍。基于审慎稳妥的考虑，2022年11月，中办、国办印发《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》，在原有试点基础上，要求各省用2年左右时间深化推进改革。从试点探索，到修改土地管理法，再到深化试点改革，如此长时期的探索，足以表明集体经营性建设用地入市改革对各利益主体影响之复杂。
我所带领的课题组基于2010—2019年全国33个试点地区县级层面的数据研究发现，集体经营性建设用地入市缩小了相关城乡居民收入差距，特别是在中、西部和中规模、小规模试点县（市、区），效果更为明显。但集体经营性建设用地只占农村建设用地的14%，导致目前入市改革缩小城乡居民收入差距的整体效应并不明显。占70%以上的住宅用地，则大量处于闲置、半闲置和低效利用状态。
为落实《决定》提出的“加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”的精神，建议扩大集体经营性建设用地入市范围，将农村大量闲置的宅基地转变为集体经营性建设用地，与城市国有建设用地平等入市，使城乡建设用地的配置与城市人口的变动相适应，促进城乡融合发展。
《21世纪》：今年6月28日颁布的农村集体经济组织法规定，对符合国家规定的集体经营性建设用地，农村集体经济组织应当优先用于保障乡村产业发展和乡村建设，也可以依法通过出让、出租等方式交由单位或者个人有偿使用。这是否为集体经营性建设用地的入市用途定下了基调？
蔡继明：集体经营性建设用地入市流转收益用于农业农村的比例仍有较大提升空间。目前最艰巨最繁重的发展任务仍然在农村，需坚持农业农村优先发展，提高入市土地收益用于农业农村的比例。维护农村集体经济组织的主体地位，尊重农民意愿，允许农民集体在法律政策范围内，民主协商自主调节利益关系。处理好农村集体经济组织内部收益分配问题，既要考虑农民个体利益，又要兼顾集体经济可持续发展。
同时，要避免“一刀切”的改革政策。不同地区经济发展差异化明显，东、中、西部地区，不同大小规模地区，集体经营性建设用地入市效应不尽相同，应采取差异化的改革策略，给予地方政府一定裁量空间，由中央政府宏观指导与地方政府自主探索相结合，探索差异化的入市改革方案。
扩大户均土地规模，促进农业产业兴旺
《21世纪》：优势地区既包括城市化优势地区，也包括农业优势地区。第一产业仍将是农业优势地区的重要产业，对于如何通过改革增加第一产业收入，《决定》提出，发展农业适度规模经营。下一步有何推进路径？
蔡继明：土地是农业生产最重要的生产资料，从城乡融合发展的角度看，全国主体功能区规划所确定的限制开发区，也就是农地资源相对丰富、具有发展农业比较优势的地区。然而，我国农业劳动生产率还远低于二、三产业。只有在加快农业转移人口市民化的同时，深化土地制度改革，扩大农村宅基地使用权流转和城乡建设用地增减挂钩指标流转范围，从而在农业转移人口和建设用地向城镇化优势地区集中的同时，才能伴随着农村常住人口的减少，使农村户均土地面积逐步达到规模经济所要求的水平，从而使限制开发地区的农业比较优势充分发挥出来。
《21世纪》：乡村民宿等新产业新业态，盘活了农村资产，增加了农民收入。《决定》提出，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。对于农民增收可以拓展哪些途径？
蔡继明：允许农户住房合法入市流转，不仅能为农民带来财产性收入，还能够增加农民的经营性收入和工资性收入。部分农村地区已经通过拓宽宅基地和住房的生产经营等多样化功能，不断发掘价值实现途径，探索出了家庭作坊、乡村旅游、民宿、康养基地等新产业新业态，推动了乡村产业的转型发展。在保留乡村内在机理的基础上，将村民废旧老宅改造为休闲民宿和特色农家乐，增加农民的经营性收入。乡村产业的发展又会进一步带动周边村民就业，促进农村剩余劳动力多渠道转移，增加农民的工资性收入。
另一方面，按照房地一体、地随房走的原则，既然允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，也就意味着允许农户的宅基地使用权通过出租、入股、合作等方式在城乡之间流转，从而拓宽农民利用宅基地使用权抵押融资的渠道，为实现农业产业兴旺提供资金支持。
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