城市更新五年“施工图”来了，有望带动十万亿级投资
21世纪经济报道 李莎 北京报道
城市更新又迎重大政策利好。5月28日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》(以下简称《规划》)，清晰划定“十五五”时期城市更新的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措，为未来五年工作划定“施工图”与“验收表”。
《规划》明确，未来五年将累计改造城镇危旧房50万套/间，新开工改造城镇老旧小区11.5万个，推进城中村改造4000个，改造提升老旧街区厂区1500个，改造城市地下管网36.5万公里。发展目标方面，提出到2030年，城市更新行动取得重要进展；到2035年，城市更新体制机制更加完善，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成。
中指研究院研究总监吴建钦向21世纪经济报道记者表示，这是国家层面首个专门针对城市更新的发展规划，立足全局作出系统性、原则性谋划，进一步凸显城市更新对城市高质量发展的全方位推动作用。《规划》首次在全国层面对居住、产业、公共三大空间更新改造提出量化发展目标、部署重大工程，保障各项任务可落地；同时，提出构建可持续的城市建设运营投融资体系、更大力度支持盘活存量土地等多项创新性政策支持举措，全方位护航行业发展。
顶层设计持续加码
作为“十五五”规划纲要公布后落地的首个分领域专项规划，《规划》的出台，足以彰显城市更新在国家发展布局中的重要分量。
近年来，城市更新多次被写入政府工作报告。2025年首场国常会专门部署相关工作，明确城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手。要加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造，加强城市基础设施建设改造，完善城市功能，修复城市生态系统，保护和传承城市历史文化。
2025年5月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，将前期实践经验和改革成果上升为制度安排，成为指导实施城市更新行动的纲领性文件。
2025年7月召开的中央城市工作会议进一步提出，要以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，确立了城市更新在现代化人民城市建设中的重要地位。
“十五五”规划纲要也明确要求，要高质量推进城市更新，健全城市更新实施机制。并围绕地下管网改造、宜居安居水平提升、老旧街区厂区改造等重点领域，提出多项细化实操任务。
据央视新闻报道，“十五五”时期城市更新市场体量庞大，未来五年我国城市更新至少可以完成投资15万亿元。
今年5月15日，国常会听取实施城市更新进展情况汇报，审议通过《规划》。会议强调，要把城市更新摆在突出位置，坚持远近结合、突出重点，有力有序推进各项工作，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。
业内人士分析认为，未来五年，我国城市更新工作将从单一功能的改造，转向民生改善、文化传承、生态优化、产业激活等多维协同、全面升级的新阶段。这项工作的核心将不再局限于“改造”，而是更强调内涵、效率以及可持续性。
5月28日，《规划》正式对外印发，进一步细化未来五年城市更新的发展路径。《规划》提出，到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，治理水平大幅提高，城市成为人民群众高品质生活的空间。
广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向21世纪经济报道记者表示，《规划》的印发，意味着自上而下明确了未来5年城市更新的重点工作，部署了相应的“作战图”和“任务书”；也意味着以城市更新为抓手，实现城市内涵式增长的动力转型全面启动。
重点工程全面铺开
《规划》全文共9章，设置10项主要指标、23项重点任务、14项重大工程和行动。
城市地下管网作为城市运行的“生命线”“六张网”(即水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网)的重要组成部分，是《规划》的重点部署领域。此前国家发展改革委透露，“十五五”时期全国地下管网建设改造预计将完成投资约5万亿元，建设改造燃气、供排水、供热等管网约77万公里，加快补齐城市地下管网建设的薄弱环节，提升城市基础设施安全韧性。
结合《规划》细分目标，77万公里地下管网建设改造具体划分为：燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。
《规划》在主要指标中将城镇危旧房改造列为首项，明确“十五五”时期计划改造城镇危旧房50万套/间。支持老旧住房自主更新、原拆原建，探索可持续运营模式。优先支持资源枯竭城市实施危旧房改造等项目。
城镇老旧小区改造直接关系居民生活质量，也是民生保障重点工作。《规划》要求重点对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检，支持具备条件的楼栋加装电梯。五年内新开工改造城镇老旧小区11.5万个，优先改造市政配套设施存在安全隐患、居民改造意愿强烈的小区。
老旧街区厂区的改造提升和转型升级，则是培育壮大城市发展新动能、打造高品质城市生活空间的关键举措。《规划》明确，“十五五”时期要实施1500个老旧街区厂区改造提升。
CBRE世邦魏理仕战略顾问部资深董事宗长浩向21世纪经济报道记者表示，地下管网建设是城市安全的兜底工程；危旧房和老旧小区改造更多对应居民安全和基本民生需求；老旧街区厂区改造则更侧重存量资产活化和产业空间再生。各地在落地过程中，切忌“一刀切”，需结合城市能级、建成年代和财政实力合理排布项目优先级。
资金保障是城市更新项目落地的关键。国家发展改革委固定资产投资司负责人赵成峰表示，城市更新项目投资额较大，单靠政府的投入是远远不够的，必须建立多元化、多层级的资金投入机制。要围绕完善投入机制、提高投入效率，调动各方力量积极参与。
对此，《规划》进一步明确，要完善财政支持政策，优化金融支持措施，积极吸引社会资本参与，构建可持续的城市建设运营投融资体系。比如在吸引社会资本参与方面，推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)、资产证券化产品等；支持符合条件的城市更新企业发行公司债券、中期票据等；鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营。
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