多地着手理顺存量PPP项目
经济观察报 记者 杜涛
10月24日，经济观察报获悉，北方某省开始下发《推进政府和社会资本合作(PPP)存量项目规范管理的通知的征求意见稿》(下称“通知”)。
通知提出，各级政府有本级PPP存量项目管理主体责任。对于已进入运营期的PPP存量项目，实施机构应科学评估运营内容、科学测算政府付费金额，必要时可与社会资本进行友好协商，对项目合作期限、利润率、折现率等参数进行调整后重新签订PPP合同。
通知提出，对在建项目，鼓励金融机构积极响应地方诉求，继续提供融资支持，保障项目顺利实施；对已运营项目，引导社会资本与金融机构积极衔接，综合运用降息、展期、置换、借新还旧等措施降低融资成本；对符合地方政府专项债券申报要求的PPP存量项目，可积极申报专项债券筹集建设资金。
自2023年政策转轨后，PPP新的机制逐渐形成。但各地仍在探索如何处理存量PPP项目。大部分存量PPP项目签订于地方政府财力充沛时。但现在，由于财力下降，地方政府修改合同部分条款的意愿普遍较强。此外，新的PPP模式对项目的收益和类型也有着更为严格的要求，行业仍在适应中。
2024年，多地政府开始摸底存量PPP项目，但尚未出台更进一步的措施。在这种情况下，上述北方某省这份正在征集意见的通知具有较强的借鉴意义，因而也引起了行业的普遍关注。
北京市惠诚律师事务所高级合伙人薛起堂对经济观察报表示，从2023年开始，存量PPP项目处于一个“无监管状态”，地方政府无法按照合同调控执行，导致社会资本也无法正常履约，因而出现很多存量PPP项目的纠纷。通知的出台有利于这些问题的解决，且直奔当前存量PPP项目面临的问题，表达出了要解决存量项目难题的诚意。
但他认为，应该由更高层面出台一份存量PPP项目通知，为各地提供指导性方向。
多地摸底存量PPP项目规范
2023年11月3日，国家发展改革委、财政部印发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(下称《指导意见》)，明确规定2023年2月之前未完成招标采购程序的PPP项目以及在此之后新启动的PPP项目，都应遵循新机制执行。《指导意见》出台后，财政部连续发文宣布全面废止之前出台的PPP相关政策文件，国家发展改革委则陆续出台了特许经营领域的新政策。
旧的政策废止了，新的政策尚未有明确规定，那些在2023年2月之前已完成招标采购程序的PPP项目成了“存量PPP项目”。如何妥善处理存量PPP项目，已经成为地方政府、社会资本、专家和学者共同关心的问题。
公开信息显示，2024年，多地财政部门开始调研地方存量PPP项目问题。
孝感市财政局官网发布的一则信息显示，4月28日，湖北省财政厅金融处调研组一行到孝感市开展PPP存量项目实地调研座谈。调研组听取了市县两级财政部门对《关于加强湖北省PPP存量项目规范管理的指导意见》(征求意见稿)、《湖北省PPP存量项目信息清单通知》(征求意见稿)的意见建议，并对有关工作提出了指导性的意见建议。
7月3日，乌鲁木齐召开专题会议，研究PPP存量项目规范优化和资产盘活工作。会议指出，规范优化PPP存量项目、盘活利用存量资产是防范化解债务风险、提升财政可持续能力、促进国有资产保值增值的有力抓手，是推动经济社会高质量发展的务实举措。
10月23日，陕西省榆林市榆阳区“榆阳宣传”提到，为深入贯彻落实中、省、市各级财政部门关于PPP存量项目分类处理工作的相关要求，近日省财政厅PPP项目中心调研组来榆阳区就有关工作进行实地调研。
上述通知提出，各级政府要切实扛起本级PPP存量项目管理主体责任。各级政府要依法规范PPP存量项目建设，严防项目停摆烂尾，形成“半拉子”工程。切实采取措施防止产生合同纠纷，不得拖欠社会资本账款，防止逃废债，保障各方合法权益，稳定社会资本方预期。严肃财经纪律，加大财会监督力度，有效防范和控制财政风险。
通知要求，财政部门、行业主管部门负责指导监督实施机构规范开展PPP存量项目绩效管理工作。项目实施机构应将绩效评价结果作为“按效付费”的重要依据，按照PPP合同约定，及时测算付费金额并向财政部门提出申请。
关于在建项目融资方面，通知鼓励金融机构积极响应地方诉求，继续提供融资支持，保障项目顺利实施；对已运营项目，引导社会资本与金融机构积极衔接，综合运用降息、展期、置换、借新还旧等措施降低融资成本；对符合地方政府专项债券申报要求的PPP存量项目，可积极申报专项债券筹集建设资金。
薛起堂认为，由于政策出现了较大转变，导致存量PPP项目融资出现困难。有些项目一期完成融资后，二期就没办法从金融机构融到钱了，这也导致了一批烂尾项目出现，需要政策及时规范。
通知提出，针对PPP存量项目实施过程中，因规划调整、融资不到位、项目整体改用其他模式等情形提出解决办法。无法继续采用PPP模式实施的，应及时形成退出后续问题的处理方案，报本级政府批准后签订解约协议。市县财政部门和省直有关单位应在政府同意后10个工作日内，将政府出具的书面意见(需说明原PPP合同已解除)报省财政厅备案。项目退出后原则上不能再继续采用PPP模式实施。
“协商”机制
PPP模式高峰期，正值地方政府财力较为充沛的时期。在目前财力紧张的情况下，原有一些项目执行面临困难，地方政府重新协商意愿较强。因此，协商机制也是存量PPP处理的关键所在。缺乏有效的协商机制，地方政府与企业的纠纷就容易走到诉讼程序。
上述通知中提出，对已运营项目，一是要与社会资本进行再谈判，特别是对受当时市场和金融环境影响、融资成本和社会资本收益过高的项目，要采取多种措施，核减政府不合理、不合规支出责任；二是引导社会资本积极与金融机构对接，降低融资成本；三是积极探索市场化运作模式，对有经营性收益的项目，提高经营性收益，扩大收入来源。
通知还提出，对于已进入运营期的PPP存量项目，实施机构应科学评估运营内容、科学测算政府付费金额，必要时可与社会资本进行友好协商，对项目合作期限、利润率、折现率等参数进行调整后重新签订PPP合同。
一位PPP行业人士对经济观察报表示，需要防止“友好协商”在实际操作中变成逼着社会资本让步。他说，某个城市因为债务压力过大，给各县区政府开会，要求各县区在建项目要么停工，要么降低“双率”(收益率和贷款利率)，以降低政府的支出。
该人士称：“当地市政府开会要求社会资本降低收益率，比如此前收益率为6%的降为3%，甚至原有合同中没有明确规定回报率的，也被要求签订新的合同，明确一个较低的回报率。”
PPP新机制形成中
从2023年11月至今，PPP新机制已实施近一年。
2024年10月，全国投资项目在线审批监督管理平台显示，目前国家发展改革委PPP项目信息系统中已公开信息的特许经营项目有30个。以此计算，2023年11月至今，一个省平均入库的PPP项目不到一个。其中，高速公路项目13个，国省道公路项目3个，旅游专线项目1个，停车场项目1个，电动汽车充电基础设施项目1个，交通运输类项目数量最多，共计19个，占比达63%；其次是水务项目，共计5个，占比17%。
上述行业人士表示，目前存量PPP项目还没处理好，地方政府和市场积极性尚没有明确提高。《指导意见》聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，要求项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本。
2023年11月，华创证券报告称，当前，使用者付费项目投资额占全部PPP项目的10%左右。此前的政策允许“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务”，《指导意见》则要求PPP项目限定于有经营性收益的项目、合理把握重点领域。《指导意见》还规定，政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
上述行业人士分析，PPP新机制要求项目收益能够完全覆盖项目成本，这对新增PPP项目提出了更高要求。如报价过低，无法覆盖成本，就不合规；如报价过高，又会影响使用者数量。
一位市场人士提供了一个案例：中部省份某地级市市政污水处理中心一期工程特许经营项目在2023年采用PPP模式时，污水处理价格为2.19元/吨，但合同尚未执行，该地政府即以政策调整为由，终止了该项目。2024年，新机制落地后，该项目又进行了一次招标，参与企业报价为1.35元/吨。转特许经营后，方案控制价和中标价均为2.35元/吨。
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