前不久，北京市气象局“基于花粉观测设备的图像自动识别技术研发”项目政府采购合同成交公告发布。这意味着，自今年6月1日起施行《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《办法》）后，全国“首单”合作创新采购项目落地。
合作创新采购，是指政府采购领域应用部门（采购人）和供应商合作研发创新产品的一种方式，在国际上得到广泛运用。“美国、欧盟、英国等经济体均建立了政府采购支持科技创新的成熟制度。特别是美国，在‘曼哈顿工程’‘阿波罗计划’等超大型国家项目中，通过产学研用结合，极大推动了计算机、互联网、雷达等产品研发及相关产业发展。”日前，科技部政体司相关工作人员接受科技日报记者采访时说。
为建立健全支持应用技术研发创新采购的基本制度，财政部研究制定《办法》。财政部国库司相关工作人员介绍，《办法》借鉴国际经验，结合国内实际，明确了合作创新采购方式的管理制度，构筑长效机制，推动创新产品研发与应用推广一体化发展。
共担风险共育市场
合作创新采购是与公开招标、竞争性谈判等采购方式并列的政府采购方式之一，与现行采购方式买“现成产品”不同，主要用于采购目前市场上无法提供的、需要研究开发的创新产品。
“合作创新采购对象不再限于最终产品，采购单位从研发环节提前介入，同时购买研发服务和研发产品。”财政部国库司相关工作人员解释说，其特点体现为“两给两共”——既对供应商的研发成本“给补偿”，又以承诺购买一定量创新产品的方式“给订单”，实现共同分担研发风险、共同培育初始市场。这有利于激发企业创新活力，实现创新产品从需求、研发到应用推广的一体化管理，更好支持应用技术创新和科技成果转化。
合作创新采购分为订购和首购两个阶段。上述工作人员说，订购阶段，只要不涉及国家安全和秘密，各类主体不论所有制、股权结构、投资者国别、规模大小都可参与，通过竞争进入“赛马”环节。不同供应商各自运用不同技术路线开展研发，进入逐步淘汰阶段，采购人对所有参与研发的供应商均按合同约定给予补偿，共担风险。对提交的最终产品，验收通过后进入首购。在首购阶段，采购人要组织评审，按性价比最优原则确定一家供应商的创新产品为首购产品，并按约定直接采购，其他有需要的部门在该创新产品研发合同终止之日前也可跟单直接购买。
支持“硬创新”项目
哪些项目适用合作创新采购方式？“《办法》聚焦于‘硬创新’项目。”财政部国库司相关工作人员介绍，“硬创新”主要包括两种情况：一是由于市场现有产品或者技术不能满足需求，需要进行技术突破的产品；二是以研发创新产品为基础形成的新范式或者新解决方案，其能显著改善功能性能、明显提高绩效。
前者主要涉及单项产品研发。比如，采购用于高原等特殊地形环境灭火的大载重无人机，要求具备态势感知、空中投送、空中中继和直接灭火等功能，市场现有产品无法满足需求，需要通过科研攻关实现技术突破。
后者则主要涉及综合性项目研发。比如，市政部门采购智能车路协同系统，其中需要研发某种智能设备，然后综合运用该智能设备及无线通信、监测等技术，形成新的解决方案，实现车车、车路动态实时信息交互。这有利于开展车辆主动安全控制和道路协同管理，提升道路交通管理效益。
同样涉及研发创新，合作创新采购与科技计划项目有何不同？中国科学院科技战略咨询研究院研究员薛薇分析，两者任务形成机制不同。科技计划项目的形成综合了国民经济社会发展的共性技术需要，基于创新资助方式和提高资金使用效率等考虑，实施“揭榜挂帅”和“赛马制”。这总体上属于供给侧政策工具，研发成功后，单位不一定直接购买研发成果，研发成果应用推广可能还需要配套安排。而合作创新采购则由采购人直接提出研发需求，组织供应商开展研发，并对研发成功的最终产品直接授予采购合同，打通了研发和应用环节，属于典型的需求侧政策工具。
在具体研发管理中，合作创新采购借鉴了科技计划项目管理的经验，如《办法》要求采购人科学设定合作创新采购项目的最低研发目标、最高研发费用等，鼓励有研发能力的国有企业、民营企业、外商投资企业，高等院校、科研机构等积极参与，发挥财政资金对全社会应用技术研发的辐射效应，促进科技创新。
确保公平竞争
合作创新采购方式怎样完善甄别遴选的竞争机制，又如何完善风险分担与激励机制？
财政部国库司相关工作人员说，《办法》着力构建保障公平竞争、促进创新发展的竞争机制，从逐步细化研发采购需求、竞争择优选取研发供应商、加强对研发合同管理等方面作出相应安排。
不同于一般采购项目，研发采购项目技术复杂、专业化程度高，采购人难以一次性说清采购需求，研发需求的形成实际是将采购人抽象的目标性需求转化为功能性需求，再进一步凝练为技术指标的过程。因此，《办法》要求供需双方充分开展创新概念交流和研发竞争谈判，逐步调整和细化需求内容，从而保证供应商在准确理解采购人需求的基础上开展研发。
《办法》还要求，采购人应当自行选定相应专业领域的评审专家。在供应商资格条件设定上，《办法》强调围绕供应商需具备的研发能力设定资格条件，可以包括合作创新采购项目所必需的已有专利、计算机软件著作权、专有技术类别，同类项目的研发业绩，供应商已具备的研究基础等。
值得关注的是，相较于一般合同，研发合同期限长、履约风险高，合同订立时价款无法确定。为此，《办法》明确研发合同为成本补偿合同，采购人要按合同约定向研发供应商支付研发成本补偿和激励费用。《办法》规定，对未完成阶段性目标的研发供应商予以淘汰。《办法》细化了研发合同的终止情形和处理措施，加强风险防控。
“下一步，财政部将继续指导采购人选择适宜项目开展合作创新采购，推动创新产品研发与应用推广。”财政部国库司相关工作人员说，围绕需要编制成本补偿预算、对研发失败容错免责等相关政策要求，财政部将加强与相关部门沟通协调，为合作创新采购提供配套支持。（记者 刘垠）
前不久，北京市气象局“基于花粉观测设备的图像自动识别技术研发”项目政府采购合同成交公告发布。这意味着，自今年6月1日起施行《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《办法》）后，全国“首单”合作创新采购项目落地。
合作创新采购，是指政府采购领域应用部门（采购人）和供应商合作研发创新产品的一种方式，在国际上得到广泛运用。“美国、欧盟、英国等经济体均建立了政府采购支持科技创新的成熟制度。特别是美国，在‘曼哈顿工程’‘阿波罗计划’等超大型国家项目中，通过产学研用结合，极大推动了计算机、互联网、雷达等产品研发及相关产业发展。”日前，科技部政体司相关工作人员接受科技日报记者采访时说。
为建立健全支持应用技术研发创新采购的基本制度，财政部研究制定《办法》。财政部国库司相关工作人员介绍，《办法》借鉴国际经验，结合国内实际，明确了合作创新采购方式的管理制度，构筑长效机制，推动创新产品研发与应用推广一体化发展。
共担风险共育市场
合作创新采购是与公开招标、竞争性谈判等采购方式并列的政府采购方式之一，与现行采购方式买“现成产品”不同，主要用于采购目前市场上无法提供的、需要研究开发的创新产品。
“合作创新采购对象不再限于最终产品，采购单位从研发环节提前介入，同时购买研发服务和研发产品。”财政部国库司相关工作人员解释说，其特点体现为“两给两共”——既对供应商的研发成本“给补偿”，又以承诺购买一定量创新产品的方式“给订单”，实现共同分担研发风险、共同培育初始市场。这有利于激发企业创新活力，实现创新产品从需求、研发到应用推广的一体化管理，更好支持应用技术创新和科技成果转化。
合作创新采购分为订购和首购两个阶段。上述工作人员说，订购阶段，只要不涉及国家安全和秘密，各类主体不论所有制、股权结构、投资者国别、规模大小都可参与，通过竞争进入“赛马”环节。不同供应商各自运用不同技术路线开展研发，进入逐步淘汰阶段，采购人对所有参与研发的供应商均按合同约定给予补偿，共担风险。对提交的最终产品，验收通过后进入首购。在首购阶段，采购人要组织评审，按性价比最优原则确定一家供应商的创新产品为首购产品，并按约定直接采购，其他有需要的部门在该创新产品研发合同终止之日前也可跟单直接购买。
支持“硬创新”项目
哪些项目适用合作创新采购方式？“《办法》聚焦于‘硬创新’项目。”财政部国库司相关工作人员介绍，“硬创新”主要包括两种情况：一是由于市场现有产品或者技术不能满足需求，需要进行技术突破的产品；二是以研发创新产品为基础形成的新范式或者新解决方案，其能显著改善功能性能、明显提高绩效。
前者主要涉及单项产品研发。比如，采购用于高原等特殊地形环境灭火的大载重无人机，要求具备态势感知、空中投送、空中中继和直接灭火等功能，市场现有产品无法满足需求，需要通过科研攻关实现技术突破。
后者则主要涉及综合性项目研发。比如，市政部门采购智能车路协同系统，其中需要研发某种智能设备，然后综合运用该智能设备及无线通信、监测等技术，形成新的解决方案，实现车车、车路动态实时信息交互。这有利于开展车辆主动安全控制和道路协同管理，提升道路交通管理效益。
同样涉及研发创新，合作创新采购与科技计划项目有何不同？中国科学院科技战略咨询研究院研究员薛薇分析，两者任务形成机制不同。科技计划项目的形成综合了国民经济社会发展的共性技术需要，基于创新资助方式和提高资金使用效率等考虑，实施“揭榜挂帅”和“赛马制”。这总体上属于供给侧政策工具，研发成功后，单位不一定直接购买研发成果，研发成果应用推广可能还需要配套安排。而合作创新采购则由采购人直接提出研发需求，组织供应商开展研发，并对研发成功的最终产品直接授予采购合同，打通了研发和应用环节，属于典型的需求侧政策工具。
在具体研发管理中，合作创新采购借鉴了科技计划项目管理的经验，如《办法》要求采购人科学设定合作创新采购项目的最低研发目标、最高研发费用等，鼓励有研发能力的国有企业、民营企业、外商投资企业，高等院校、科研机构等积极参与，发挥财政资金对全社会应用技术研发的辐射效应，促进科技创新。
确保公平竞争
合作创新采购方式怎样完善甄别遴选的竞争机制，又如何完善风险分担与激励机制？
财政部国库司相关工作人员说，《办法》着力构建保障公平竞争、促进创新发展的竞争机制，从逐步细化研发采购需求、竞争择优选取研发供应商、加强对研发合同管理等方面作出相应安排。
不同于一般采购项目，研发采购项目技术复杂、专业化程度高，采购人难以一次性说清采购需求，研发需求的形成实际是将采购人抽象的目标性需求转化为功能性需求，再进一步凝练为技术指标的过程。因此，《办法》要求供需双方充分开展创新概念交流和研发竞争谈判，逐步调整和细化需求内容，从而保证供应商在准确理解采购人需求的基础上开展研发。
《办法》还要求，采购人应当自行选定相应专业领域的评审专家。在供应商资格条件设定上，《办法》强调围绕供应商需具备的研发能力设定资格条件，可以包括合作创新采购项目所必需的已有专利、计算机软件著作权、专有技术类别，同类项目的研发业绩，供应商已具备的研究基础等。
值得关注的是，相较于一般合同，研发合同期限长、履约风险高，合同订立时价款无法确定。为此，《办法》明确研发合同为成本补偿合同，采购人要按合同约定向研发供应商支付研发成本补偿和激励费用。《办法》规定，对未完成阶段性目标的研发供应商予以淘汰。《办法》细化了研发合同的终止情形和处理措施，加强风险防控。
“下一步，财政部将继续指导采购人选择适宜项目开展合作创新采购，推动创新产品研发与应用推广。”财政部国库司相关工作人员说，围绕需要编制成本补偿预算、对研发失败容错免责等相关政策要求，财政部将加强与相关部门沟通协调，为合作创新采购提供配套支持。（记者 刘垠）
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