理论周刊丨从“五统一、一破除”到“五统一、一开放”，全国统一大市场建设变在何处？

2025-08-13 16:03:49 来源：大众新闻·大众日报

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“五统一、一破除”：强化市场基础制度规则统一、打造统一的要素和资源市场、推进商品和服务市场高水平统一、推进市场设施高标准联通、推进市场监管公平统一以及破除地方保护和市场分割

“五统一、一开放”：统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放

●从“五统一、一破除”，到“五统一、一开放”，这一表述的变化意味着中国市场化改革正在跨越深水区。“破除”的逻辑是修补一个有缺陷的系统，而“开放”的逻辑则是设计一个更优越的新系统。它体现了一种主动塑造市场环境的决心，这种主动性意味着政策的着力点不再仅仅是应对已经出现的问题，而是要通过顶层设计，预先构建起一套能够激励创新、促进竞争、保障公平的制度框架，从根本上铲除保护主义和市场分割滋生的土壤

全国统一大市场如何从“破”到“放”

□ 钟辉勇

中央财经委员会第六次会议指出，纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放。从“五统一、一破除（破除地方保护和市场分割）”，到“五统一、一开放（持续扩大对内对外开放）”，这一表述的变化意味着中国市场化改革正在跨越深水区。通过系列改革的协同推进，有望从根本上重塑地方政府行为逻辑，使其从区域利益的“守护者”转变为全国统一大市场的“建设者”和“维护者”，为中国经济的高质量发展扫清关键的制度障碍。

从“解决问题”到“设计体系”

全国统一大市场建设的最初框架，被精炼地概括为“五统一、一破除”。这一框架为整个改革提供了清晰的行动指南。“五统一”具体指：统一市场基础制度规则、统一的要素和资源市场、统一的商品和服务市场、统一联通的市场基础设施以及统一的市场监管。这五个“统一”构成了市场体系的“立”，旨在从制度、要素、商品、设施、监管等多维度建立起全国一致的运行基础，为资源和商品在全国范围内的自由流动和高效配置提供根本保障。而“一破除”则明确将矛头指向了长期以来阻碍市场一体化的核心顽疾——地方保护和市场分割。这一“破”的任务，体现了“立破并举”的改革原则，即在建立新制度的同时，必须坚决有力地清除旧障碍。其具体目标是加快清理废除各种含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍公平竞争的政策规定，破除各种封闭的“小市场”和自我“小循环”。

这一指南在实践中取得了积极成效，有效整治了一批突出的市场分割问题，对稳定发展预期、释放市场活力起到了重要作用。然而，实践也暴露出仅靠“破除”的局限性。地方保护和市场分割问题禁而不止，有的甚至花样翻新，表明简单的“拆墙”行为往往只能应对显性壁垒，而对于那些更深层次、更隐蔽的体制性障碍，则显得力不从心。这说明应对式的“破除”思维，难以根除保护主义滋生的土壤，市场建设需要向更主动、更具建设性的方向演进。

在这一背景下，中央财经委员会第六次会议提出“五统一、一开放”的新要求，其中包括“统一政府行为尺度”“持续扩大对内对外开放”等新提法。政策表述的演进，是全国统一大市场建设理念深化的重要标志。这代表着对市场建设规律的认识达到了新的高度：仅拆除旧有的壁垒和藩篱是远远不够的，更关键的任务在于主动地、前瞻性地构建一个更高水平、更具活力并能与全球经济深度融合的现代化市场体系。这一转变，特别是“一开放”的提出，也标志着从“解决问题”的战术层面上升到“设计体系”的战略层面：

首先，对内开放的强调超越了传统意义上打破省际边界的范畴，其核心是在国内构建一个真正开放、公平的竞争舞台。这意味着要坚定地欢迎和保障国有企业、民营企业和外资企业在统一的市场框架下进行平等竞争。它要求向所有市场主体开放更多的行业领域和价值链环节，特别是过去受到不同形式保护的领域，全面清理歧视外地和外资企业的各类政策。

其次，突出强调对外开放标志着全国统一大市场建设与国家更高水平对外开放战略的深度融合，其目标是推动国内市场规则与国际高标准规则的对接和融通。通过建设一个高效、透明、规范的国内大市场，不仅能提升中国企业参与国际竞争的硬实力，更能以其巨大的市场“引力场”吸引全球高端要素和资源向国内汇聚，从而支撑中国在国际经济治理中影响力的提升。

最后，也是最根本的，是从“问题修复”到“体系构建”的理念开放。“破除”的逻辑是修补一个有缺陷的系统，而“开放”的逻辑则是设计一个更优越的新系统。它体现了一种主动塑造市场环境的决心，目标是建设一个“高效规范、公平竞争、充分开放”的现代市场体系。这种主动性意味着政策的着力点不再仅仅是应对已经出现的问题，而是要通过顶层设计，预先构建起一套能够激励创新、促进竞争、保障公平的制度框架，从根本上铲除保护主义和市场分割滋生的土壤。

地方“锦标赛模式”成为障碍

建设全国统一大市场面临不少障碍，而这些障碍的核心在于地方政府长期以来形成的治理模式，特别是其财政激励与政绩考核体系，这系统性地催生了与市场统一目标背道而驰的行为。

地方保护主义和市场分割的产生，其最深层次的根源可以追溯到地方政府间长期存在的“锦标赛模式”。在这种模式下，地方官员的晋升和评价在很大程度上与本地区的经济增长指标，如GDP增速、固定资产投资规模、招商引资额等紧密挂钩。这种以经济指标为核心的“锦标赛”，在过去几十年中极大地激发了地方发展经济的积极性，创造了经济奇迹，但也埋下了市场分割的种子。为了在竞赛中胜出，地方政府倾向于投资那些见效快、易于量化的短期项目，而忽视了需要长期培育、跨区域协作的产业生态。

随着传统贸易壁垒的式微，地方政府的竞争手段转向了提供各类超常规的优惠政策。尤其是在新能源、半导体、生物医药等国家重点发展的战略性新兴产业领域，各地都希望抢占先机，打造属于自己的产业集群。这场竞赛导致地方政府未能根据各地的比较优势，形成全国范围内合理分工的产业布局，反而导致大规模的低水平重复建设和产业同质化。当越来越多的省市都将同一个产业列为优先发展方向时，必然会引发资源错配和产能过剩，进而带来严重的地方债务问题。这种由地方政府主导、以邻为壑的产业布局，也是当前许多行业陷入恶性“内卷”式竞争的直接推手。

改革地方考核的“指挥棒”

鉴于阻碍全国统一大市场建设的症结是系统性、制度性的，解决方案也必须是系统性、根本性的，核心在于重塑地方政府的行为激励、重建其财政基础，并利用数字化手段推进政府治理的透明化。

改革“指挥棒”，构建全新的政府政绩考核体系。地方政府之所以热衷于搞保护、搞竞赛，其根源在于驱动他们行为的“指挥棒”，即现行的政绩考核体系出了问题。对这一“指挥棒”进行根本性改革是所有改革中的重中之重，必须彻底改变过去单一的、以增长论英雄的考核方式，建立一套能够全面反映高质量发展内涵的综合性考核评价体系。这个新的考核体系应将评价重心从“数量”和“速度”转向“质量”和“效率”，包括营商环境质量、发展质量与创新动能、财政健康与可持续性、民生改善与绿色发展等维度。

在重塑央地财政关系基础上重建地方财政基础。如果不能为地方政府提供稳定、可持续且与保护主义行为脱钩的财政收入来源，地方政府总会存在设置市场壁垒来保护本地税源的强烈动机。因此，建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央和地方财政关系，需要从根源上解决导致地方行为扭曲的财政激励问题，而其中的重点要以消费税改革为突破口。当消费税的主要征收环节从生产逐步后移至消费端并将其收入稳步下划给地方政府时，地方政府的财政收入将与本地的最终消费水平直接挂钩。地方政府如果想增加财政收入，其最理性的选择将不再是保护本地生产企业，而是努力改善本地的消费环境、提升公共服务质量、吸引更多的消费者前来消费。这种激励机制的根本性转变，将引导地方政府从“保护生产者”转向“服务消费者”，从而在根本上重塑地方政府的财政基础。

数字化作为政府治理透明化与监督的重要手段。地方保护主义的许多具体实践，尤其是在招商引资、政府采购和工程招投标等领域的暗箱操作，往往根源于信息不透明。可以通过建立统一的数字化公开平台，强制要求所有地方政府的政府采购、招投标信息、招商引资政策协议等，除法律规定的涉密信息外，必须在全国统一的数字化平台上进行全流程公开，实时接受社会公众监督；同时，还可以引入人工智能驱动的智能监管，利用人工智能和大数据分析技术，对海量的交易数据进行智能筛选和模式识别。其核心是利用数字化来推进政府治理的透明化，进而起到强化监督的作用。

（作者单位：上海交通大学安泰经济与管理学院）