人口大省山东将托班幼儿纳入全国学前教育管理系统登记管理，享受生均公用经费财政拨款保障，切实推动普惠托育服务健康发展。图为山东青岛恒星科技学院恒星托育中心托育班的小朋友在游乐场玩耍。新华社
中国发展改革报社记者 | 荆文娜
党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出，“十五五”时期，我国发展环境面临深刻复杂变化。人口结构变化给经济发展、社会治理等提出新课题。
在人口总量进入负增长、老龄化程度持续加深的背景下，中国式现代化进程中的“人口变量”正转化为“关键常量”。《建议》提出“促进人口高质量发展”，将人口问题上升为国家安全高度，为应对少子化、老龄化、区域人口增减分化等趋势性特征指明了方向。
中国人民大学人口与发展研究中心主任翟振武表示，这一部署实现了从“问题应对”到“战略塑造”的深刻转变，核心是通过制度创新回应群众诉求，以人力资本红利替代传统人口红利，为长期均衡发展筑牢根基。
新认知：从“数量调控”到“系统治理”的理念革新
“十五五”时期，我国人口结构将面临怎样的变化？
近日出版的《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议〉辅导读本》（以下简称《辅导读本》）中明确指出，“十五五”时期，预计我国生育水平仍将在低位运行。同时，老年人口、老龄化率持续攀升。一个明显的特征是，我国65岁及以上人口占比，将最终超过0~14岁人口占比。
我国人口结构的变化在“十四五”时期已经显现。2021年，我国65岁及以上人口占比超过14%，进入中度老龄化阶段。2024年，我国人口结构进一步“变老”。《中国统计年鉴（2025）》显示，我国65岁及以上人口占比15.66%，而我国0~14岁人口占比为15.81%，两者数值已经非常接近。在业内人士看来，这将带来劳动年龄人口持续减少，以及老年抚养比显著上升的局面。
北京理工大学教育学院特别副研究员史薇表示，这种变化不仅是数量结构的调整，更是社会功能与代际关系的系统重塑。从结构上看，生育率长期低位徘徊将导致少儿人口占比下降，家庭小型化趋势加剧；60岁及以上人口比例预计进一步提升（2024年占比22%），其中高龄化（80岁及以上）速度加快，对养老、医疗、长期照护等公共资源形成持续压力。
在专家们看来，“十五五”时期可能出现的另外一个人口特征是，区域人口增减分化。
事实上，这一特征在“十四五”时期也已凸显。《中国统计年鉴（2025）》显示，2024年，我国不同省份分别呈现出“少年儿童占比低、老年人口占比高”“少年儿童占比高、老年人口占比低”和“少年儿童和老年人口占比均较高”的特征。如在上海，2024年65岁及以上人口占比20.25%，而0~14岁人口占比9.50%；在贵州，2024年65岁及以上人口占比12.90%，而0~14岁人口占比高达21.90%；在山东等地，少年儿童和老年人口占比均超过15%，且相差不足1个百分点。“不同省份呈现不同的人口结构特征，与地方生育率、人口流入流出相关。‘十五五’时期，区域人口分化将进一步加剧。”史薇说。
机遇向来与挑战相伴而行。看待人口变化要立足长远，“十五五”时期是我国从“中度老龄化”向“重度老龄化”过渡的关键阶段。中国社会科学院学部委员蔡昉强调，未来部署应紧扣我国低生育率、老龄化、区域人口分化的现实矛盾——我国总和生育率已进入全球最低行列且跌破低生育率陷阱警戒线1.5，回升难度大；但生育潜力未完全释放，且人口支持措施与民生建设目标高度契合。“因此，个人认为，应对之策的关键，是推动‘人口红利’转向‘人才红利’。”
翟振武表示，我国人口发展已从增量阶段转向减量阶段，过去聚焦数量调控的治理逻辑需全面升级。“促进人口高质量发展”的核心是建立适应中国国情的人口治理体系，摆脱对国际模板的简单套用。“这种认知转变体现在政策表述的深刻调整，即从单一生育政策调整，转向婚嫁、生育、养育、教育、就业、养老等全链条协同；从分散化政策试点，转向‘大人口观’引领下的系统集成；从注重人口规模，转向素质优良、结构优化、分布合理的现代化人力资源塑造。”
国家卫生健康委员会主任雷海潮也强调，人口问题不再是单纯的民生问题，更是关系国家安全的基础性议题。
河北大学人口与健康发展研究中心主任王金营表示，人口安全导向的确认，正是通过建立监测预警机制、强化战略统筹，为长期均衡发展筑牢底线。
破题实践：“一老一小”双轮驱动的民生答卷
面对“十五五”时期我国面临的人口发展形势，如何转变人口发展战略？
《建议》提出，“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系。”
“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，旨在回应人口结构转型带来的多样化需求，实现从‘人口管理’向‘人口服务’范式的转变。”史薇认为，该体系应当以公平、普惠与持续性为原则，涵盖生育、教育、就业、医疗、养老等全链条环节，形成从“出生到死亡”的系统性支持网络。
《辅导读本》提出，要将婚嫁、生育、养育、教育、就业、就医、住房、养老等一体考虑；要落实好包括倡导积极婚育观、完善生育保险制度、发展普惠托育服务等9个重点任务，这些任务重点围绕“一老一小”。
史薇分析，从结构上看，人口服务体系的核心不应仅限于“一老一小”，而是以“全生命周期管理”为逻辑主线，兼顾不同阶段、不同群体的公共服务需求。然而，“一老一小”确实是短期内的政策重点。一方面，需完善0~3岁婴幼儿照护服务体系、普惠性托育机构与家庭支持政策，以缓解育儿成本高、女性就业受限等问题；另一方面，应推动长期照护保险制度建设，发展社区居家养老与智慧健康服务，探索医养结合与社会化照护的可持续模式。
事实上，近年来，我国各地对于构建全生命周期的人口服务体系的实践和探索从未止步，取得不少的成效：在应对老龄化方面。目前各地的举措趋向多元。例如，上海市深化智慧养老院建设，通过物联网技术实现老人健康数据实时监测；河南省推进乡镇养老服务中心转型，2025年计划新增医养结合床位2.4万张；在京津冀地区，养老资源跨区域流动试点正在推进，医保异地互认、服务平台互联互通让优质养老服务突破地域限制；江苏省南京市建邺区南苑街道，“嵌入式”社区服务中心不仅有配备智能监测设备的日间照料室，为独居老人提供助餐、体检、紧急呼叫等服务，还开设了普惠托育班，通过政府补贴降低收费标准，实现“一址双功能”，成为破解“养老难、托育贵”的鲜活样本……“养老服务不能搞‘一刀切’，要通过区域协同和模式创新，满足多层次需求。”中国人民大学人口与健康学院院长杜鹏评价道。
在生育支持方面。目前，生育友好型社会建设正在各地精准落地。例如，湖北省宜昌市将合法生育妇女产假延长至1年，配偶护理假增至30天，同步推进生育医疗费用全额报销、育儿补贴按月发放；福建省通过专项奖补政策，2024年新增普惠托位1.7万个……
这些举措呼应了复旦大学老龄研究院院长彭希哲的观点，即政策导向需从“去家庭化”转向“再家庭化”，通过制度安排重建家庭作为生育与照料的基本平台。此外，专家建议，应鼓励有条件的地方加大对多子女家庭购房支持力度，结合实际提高住房公积金贷款额度。同时，优化个人所得税抵扣政策，将孕检、婴幼儿医疗等纳入专项扣除等。
长远之策：素质提升与科技赋能激活发展潜能
在浙江省杭州市，一家制造企业与职业院校合作开设“银发工匠”培训班，60岁的高级技师王师傅通过培训掌握了智能设备操作，重新走上技术岗位。这种“终身技能培训＋延迟退休衔接”的模式，正是对《建议》提出的“积极开发老年人力资源”部署的实践响应。数据显示，我国劳动年龄人口平均受教育年限已达11.2年，新增劳动力平均受教育年限14.3年，素质提升正对冲劳动力数量变化的影响。
“通过破除劳动力流动障碍、开发老年人力资源等举措，既能应对老龄化带来的劳动力短缺问题，又能激活‘银发经济’动能，让人口发展与经济社会政策形成系统协同效应。”中央全面深化改革委员会办公室专职副主任丁国文表示，我国人口工作彻底从调节数量转向提升素质、优化结构的新阶段。
破解人口新课题，关键点在于加快塑造现代化人力资源，将人口素质提升作为核心引擎。《建议》提出，“健全与人口变化相适应的教育资源配置机制”。对此，《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》指出，这一部署对于促进教育公平、顺应人口发展趋势、促进人口高质量发展具有重要意义。
在教育体系升级方面。目前，我国的学前教育、高中阶段教育毛入学率均达92%，高等教育毛入学率达60.8%，进入普及化阶段，为人力资本积累奠定坚实基础。各地正推进终身职业技能培训，如部分企业探索“每五年带薪进修半年”制度，让劳动者紧跟技术迭代步伐，适应科技革命带来的岗位变革。
针对《建议》提出的“办好人民满意的教育”要求，蔡昉建议，应增加公共教育支出，推进义务教育延长与高等教育普及，同时构建终身职业技能培训体系；针对农业转移人口、大龄劳动者等群体开展精准培训，应健全教育资源跨学段动态调配机制，将人口数量优势进一步转化为人才红利。
此外，蔡昉还强调，增加公共教育支出适配人工智能时代人力资本培养需求，同时规范灵活就业的社保与权益保障，破解劳动力流动内卷化问题，通过改革挖掘大龄人力资源价值。
人工智能时代，科技赋能让人口治理更具精度。南京医科大学副校长刘云推动的社区数字健康管理平台，实现了老年慢性病“早发现、早干预”；复旦大学老龄研究院副院长胡湛倡导的“数智养老”理念，在云南“云尚有养”服务品牌中落地，通过大数据精准匹配养老服务需求与供给。
“人工智能、物联网等技术正在打破医养康养信息壁垒，让服务‘触手可及’。”刘云表示，这与《建议》提出的“加快建设健康中国”形成了政策与技术的同频共振。
中国人口与发展研究中心研究员张许颖强调，数据的支撑十分重要，建议利用AI与大数据技术构建智能化人口监测体系，为政策制定提供精准的微观基础。
“党的二十届四中全会的人口战略，本质是‘投资于人’的战略。”翟振武总结道，从生育支持到养老保障，从素质提升到流动优化，各项政策的协同发力，正在构建起一个覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系。随着这些部署的落地见效，我国必将在人口结构之变中把握发展主动，让人口高质量发展成为中国式现代化的坚实支撑。
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