21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 根据各省份公开发债信息，8月份地方新增专项债发行规模超5000亿元，为今年迄今月度发行规模的高峰。1～8月份地方新增专项债券累计发行约2.28万亿元，占全年额度的58%，慢于时间进度。
8月份地方专项债发行在提速，旨在为地方政府提供更多增量资金，用以促投资、稳增长。不过，8月份福建、山西、重庆、吉林、江苏、山东、湖南、四川、内蒙古九个省份发行了“特殊”新增专项债，合计规模超2000亿元，占当月全部地方新增专项债券的比重为42%。
7月份、8月份多省份密集发行“特殊”新增专项债，用于存量项目、化解债务等。一方面，促投资、稳增长需要资金支持；另一方面，偿债压力加大，也需要资金支持。
8月30日，财政部调研小组对外发布《2024年上半年中国财政政策执行情况报告》（下文简称“报告”），对下一步的财政政策进行展望。报告明确指出，发行并用好超长期特别国债，支持“两重”建设；加快地方政府专项债券发行使用，形成更多实物工作量。统筹好风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，省负总责、市县尽全力化债，逐步降低债务风险水平。完善专项债券管理制度，强化项目资产管理、收入归集，确保按时偿还、不出风险。
8月地方专项债发行提速
由于去年四季度增发万亿国债资金绝大部分在今年上半年使用，加上今年5月份超长期特别国债启动发行，今年地方新增专项债的发行进度相对较慢。
今年我国新增地方专项债规模3.9万亿元，这是积极财政政策加力的一大着力点。早在4月底，为切实巩固和增强经济回升向好态势，中共中央政治局会议明确指出，要靠前发力有效落实已经确定的宏观政策，其中就包括要及早发行并用好超长期特别国债，加快专项债发行使用进度。
从地方新增专项债月度发行情况来看，5月份发行规模升至4383亿元，但是6月份、7月份发行规模又有所缩减，分别降至3327亿元、2815亿元，直到8月份规模回升至5022亿元。
8月份地方专项债发行的提速，无疑能更好地支持地方扩投资、惠民生、补短板等工作。各省份新增专项债募集的资金，主要用于市政建设和产业园区基础设施、社会事业、交通基础设施、保障性安居工程等。
1～8月份，地方新增专项债累计发行约2.28万亿元，占全年额度的58%，慢于时间进度。从1～7月份财政收支数据来看，受土地出让收入缩减、上年缓税入库抬升基数等影响，今年前7个月全国一般公共预算支出和政府性基金预算支出的合计规模要略低于去年同期。1～7月份，全国一般公共预算支出约15.55万亿元，同比增长2.5%；全国政府性基金预算支出约4.12万亿元，同比下降16.1%；两者合计支出规模为19.67万亿元，而2023年前7个月这两项支出合计约20.08万亿元。
考虑到当前房地产市场仍在下行、居民消费恢复进程较慢、下半年外需存在不确定性等因素，积极财政政策仍需加力稳增长，新增专项债的发行使用仍有进一步提速的空间和必要。
财政部相关负责人就7月财政收支数据表示，下一步，财政部将会同相关部门指导督促地方进一步加快专项债券发行使用进度，提高专项债券资金使用效益，带动扩大有效投资，推动尽快形成实物工作量。
浙商证券宏观分析师廖博对21世纪经济报道记者表示，综合考虑超长期特别国债年内相对平滑发行、8月份新增专项债发行节奏边际加快，预计随着已部署的财政政策逐步落地，有助于推动政府性基金支出提速，但是卖地收入不足的矛盾短期难以有效化解。如果外部环境不确定性冲击我国经济基本面，例如汇率和外汇储备承压，2024年内仍有可能进一步提高预算赤字，扩大财政刺激力度。
多省份密集发行“特殊”新增专项债
8月份新增专项债发行提速，为地方输送更多增量资金的同时，相当比例的资金将用于存量项目、化解债务。
21世纪经济报道记者梳理发现，仅8月当月，福建、山西、重庆、吉林、江苏、山东、湖南、四川、内蒙古九个省份发行了约2097亿元“特殊”新增专项债，约占当月新增专项债发行规模的42%。自今年6月底特殊新增专项债启动发行以来，已有17个省市（包括计划单列市）发行了超4000亿元特殊新增专项债。
比如，2024年江苏省政府专项债券(九期)，发行规模400亿元，债券期限为10年，为新增专项债券，该期债券用于募投项目建设，项目情况表列明了29个项目，包括社会福利中心项目、校舍安全建设、老城区排水管网改造工程、产业示范园基础设施建设项目、工业园基础设施建设项目、保障性安居小区等。
再比如，2024年湖南省政府专项债券(十八期)，发行规模120亿元，债券期限为10年，募集资金用于募投项目建设，项目情况表列明将用于岳阳市本级政府投资项目、云溪区政府投资项目、君山区政府投资项目等。
这些“特殊”新增专项债在信息披露环节比较“特殊”，就是募集资金用于的项目信息比较含糊，或者只列明用于哪些具体的市、区、县政府投资项目，或者只是笼统地列明项目所属领域，部分省市明确资金是用于存量政府投资项目，部分省市披露了具体项目名称，但是都没有披露具体项目的“一案两书”（即《专项债券项目实施方案》《项目财务评价报告书》《项目法律意见书》），也没有披露具体项目使用的债券资金规模。
21世纪经济报道记者梳理发现，部分省市发行“特殊”新增专项债，披露的项目信息中明确是“存量政府投资项目”；部分省市披露了具体项目名称，部分项目经检索可以确认是前几年已经建好的项目。
有财政学者对21世纪经济报道记者表示，新增专项债一般是用来支持在建项目和新项目。这些笼统地用于“政府投资项目”，没有披露“一案两书”的新增专项债券，一般是用来化解存量债务的。这些“特殊”新增专项债券的确会占用新增专项债券的额度，但是对于地方而言也是比较务实的选择，因为部分地方还债压力比较大。
申万宏源债券利率研究首席分析师金倩婧表示，根据相关法律政策规定，专项债券发行时一般需要披露“一案两书”，用以论证项目收益与融资规模之间的平衡性。今年6月以来，河南、大连、新疆、浙江等多地陆续公告发行未披露“一案两书”的新增专项债，相应专项债募集资金的用途说明都相对粗略，多个新增专项债的募集资金用途描述为用于“政府存量项目”。早在2023年10月份，随着一揽子化债政策落地，未披露“一案两书”的新增专项债也相应发行，2023年四季度未披露“一案两书”新增专项债共发行2867亿元。整体来看，未披露“一案两书”新增专项债对化债重点区域倾斜力度较大。
兴业研究公司固定收益部高级研究员王嘉庆表示，2024年6月以来，未披露“一案两书”的新增专项债发行节奏不断加快。若新增专项债用于新增政府投资项目，地方政府需要披露“一案两书”，其未披露项目具体信息或项目名称，说明资金可能是用于多个存量政府投资项目而非新增项目。新增专项债用于存量项目可能是两种情况：一是存量项目涉及地方政府隐性债务（包括地方政府负有偿付责任的拖欠企业款项），通过新增专项债来置换存量隐性债务；二是项目后续投资存在资金缺口，需要新增专项债资金来解决项目停缓建问题，弥补财政资金缺口，同时化解项目停缓建带来的存量隐性债务风险。
中信证券首席经济学家明明表示，这种举措突破了传统新增专项债券的用途限制，显示出地方政府在债务化解方面的积极态度和更加灵活的做法。通过发行专项债券来筹集资金，进行存量债务化解，有助于减轻地方政府的债务负担，同时也有利于推动地方经济的稳定发展。
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