21世纪经济报道记者 周潇枭 北京报道 2024年无疑是地方化债的大年。一方面延续2023年一揽子化债政策，安排债务限额支持地方化债。另一方面四季度进一步加大了化债力度，明确未来几年陆续化解12万亿元隐性债务，其中2024年四季度仅1个月的时间，就落地了2万亿元置换债券用于化解隐性债务。
从2024年实际发行落地的用于化债的地方债券来看，机构统计三路化债资金共计约3.38万亿元，包括用于偿还存量债务的“特殊”再融资债券5018亿元，用于化债的“特殊”新增专项债券8778亿元，用于置换存量隐性债务的再融资专项债券2万亿元。
2024年内落地3.38万亿元化债资金，是近年来化债力度最大的一次，将地方政府从疲于应付化债的压力中解脱出来，可以更好地腾出精力和资金用于发展。展望2025年，可以预判到2.8万亿元化债资金将继续落地，不过考虑到2025年地方财政仍处于“紧平衡”状态，以及地方债务形式多样化等现状，地方债务防风险仍是各地的重点工作。
各省置换债券配额或与去年相当
2024年落地的3.38万亿元化债资金中，力度最大的是四季度密集落地的2万亿元专项置换债券。
从2024年11月18日河南打响化债第一枪，到2024年12月18日北京实现收官，仅1个月的时间里，2万亿元置换债券完全落地。
从配额来看，江苏获得2511亿元额度，湖南获得1288亿元，河南为1227亿元，贵州为1176亿元，四川为1148亿元，山东（不含青岛）为1113亿元，湖北为982亿元，安徽为980亿元，云南为878亿元，天津为771亿元，重庆为771亿元，辽宁（不含大连）为667亿元，这些省份获得额度居前。
2024年11月27日，江苏省财政厅提交江苏省人大常委会会议审议的《江苏省2024年省级预算调整方案（草案）》显示，江苏争取新增一般债务限额214亿元、追加专项债务限额400亿元、补充政府性基金财力的新增专项债务限额800亿元、下达债务结存限额625亿元、一次性下达分三年实施的专项债务限额7533亿元等，明显超出全国十分之一基准线且规模均为第一，大大缓释化债压力，增强发展后劲。
从目前部分省份公开的预算调整方案来看，提高6万亿元地方债务限额分三年实施的化债安排，2025年、2026年各省置换债券配额，可能与2024年额度相当。21世纪经济报道记者梳理发现，江苏省预算调整方案明确，获得财政部一次性下达三年限额7533亿元，2024年~2026年每年2511亿元；四川省预算调整方案表明，财政部下达四川2024年~2026年限额3444亿元，每年1148亿元。
财政部部长蓝佛安表示，国务院一次性向全国人大常委会提请审议批准增加6万亿元地方政府债务限额，分三年安排实施。根据地方政府隐性债务规模，按照全国统一比例，分配地方政府债务限额，分配一次到位，体现政策公平性，形成稳定化债预期。6万亿元全部安排为专项债务限额，允许地方用于置换纳入监测范围的各类隐性债务。
盘活4000亿元结存限额补充综合财力
2024年落地的另外1.38万亿元化债资金，其资金来源渠道则包括再融资债券、新增专项债、盘活债务结存限额等。
中信证券固收团队统计数据显示，2024年债务化解方式更为多元化，全年累计发行化债资金3.38万亿元。其中，发行“特殊”再融资债券5018亿元，区别于再融资债券多用于偿还到期的地方政府债券，该类“特殊”再融资债券是用来偿还存量债务，占全部再融资债券比重约9.8%；发行8778亿元多用途专项债，区别于新增专项债多用于扩大项目投资，该类“特殊”新增专项债是用于化解存量政府投资项目债务，占全部新增专项债比重为21.9%。
2024年安排部分“特殊”再融资债券和“特殊”新增专项债，是延续2023年一揽子化债的做法。2024年从地方债务结存限额中安排4000亿元，用以补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款，则是不常见的做法。
所谓地方债务结存限额，是因为地方债务余额往往低于地方债务限额，这里存在一定灵活空间。上一次动用地方债务结存限额是2022年，当时是为了稳增长，为了增加地方扩大投资的资金，动用了5000亿元。2024年动用4000亿元结存限额，从地方实践来看，既有用于扩大地方投资的，也有用于化解存量债务的。
21世纪经济报道记者梳理部分省份2024年11、12月份的预算调整方案发现，2024年财政部在分配4000亿元结存限额时，会在不同的省份间进行调剂，回收部分省份的结存限额，给部分省份更多的结存限额。比如，江苏、四川、贵州等省份2024年四季度新增的结存限额（包括一般债、专项债），全部用于偿还存量债务、置换存量隐性债务等。其中，贵州新增90亿元结转限额，将结转2025年分配使用。北京、浙江等省份2024年四季度新增的专项债限额，则全部用于扩投资、稳增长。
中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣对21世纪经济报道记者表示，2024年中央和地方确实在多渠道找钱，一方面要化解债务、防范风险，确保地方稳健运行；另一方面财政政策要积极作为，通过增加债券发行来带动地方投资。盘活4000亿元债务结存限额，是从补充地方综合财力的角度来看，各地具体怎么使用，要结合各地实际情况。对于那些存量债务负担较重的省份，可能会更多用于化解存量债务。对于那些债务负担较轻的省份，可以更多用于新的投资项目或者在建项目。
2025年化解债务风险仍是重要工作
2025年仍有2.8万亿元地方债券用于化债，包括2万亿元用于置换存量隐性债务的再融资专项债，8000亿元用于化债的新增专项债。
目前，2万亿元置换债券在加快落地。截至1月22日，已有8个省份或者单列市对外披露了化债债券发行计划，包括青岛、湖北、天津、海南、河南、北京、山东、厦门，用于置换存量隐性债务的债券规模合计约1719亿元。
中央财经大学教授温来成对21世纪经济报道记者表示，2025年地方行动比较快，预计2025年上半年发债速度会明显快于2024年。因为以往年份每年城投债还本付息规模在3万亿元左右，近三年财政部每年安排2.8万亿元化债资金，应该能比较好地缓解地方隐性债务压力。
不过，从现实情况来看，地方隐性债务存在形式多样，比如部分存量PPP项目可能带来新增隐性债务等，依然有些潜藏的风险。2023年1月，北京、广东对外宣布实现隐性债务清零。2024年12月，北京发行了一批再融资债券，包括47亿元再融资专项债用于置换存量隐性债务，201亿元“特殊”再融资债券用于偿还存量债务。2024年10月，广东发行了约169亿元的“特殊”再融资债券，该笔债券资金用于偿还存量债务。
1月8日，浙江省财政工作会议指出，2025年要用足用好国家化债政策，加强全口径债务监测和常态化风险预警，坚决遏制新增隐性债务，有效防范化解政府债务风险。
湖南省2025年预算报告指出，2025年要加大安全守底投入，加大财力下沉力度，全方位强化政府债务、基层“三保”、中小金融机构、自然灾害、安全生产等领域风险防控，助力楼市稳定健康发展，坚决守住风险底线。
何代欣表示，地方债务形式比较多样，地方政府需要应对的问题比较多，地方债风险依然存在。不过，各方比较重视地方债风险，警觉性比较高，而且地方化债经验比较丰富，能更好地推动财政和金融的协调。2025年做好债务风险防范工作，要落实好化债资金，可以适当拓宽债务置换、风险覆盖的范围；对于地方的一些存量资产，可以通过盘活资产来减轻部分债务压力等。
温来成表示，预计2025年地方新增专项债规模会进一步突破4万亿元，专项债成为地方举债融资的重要工具。要注重提高专项债的项目质量，尽量避免将债券资金投入到没有还本付息能力的项目上去，这是2025年加强地方债务风险管理的重要工作。
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