21世纪经济报道记者王峰北京报道 近日，教育部网站发布《校外培训管理条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）。
正式出台后，这部条例将成为2023年9月颁布的《校外培训行政处罚暂行办法》之后第二部校外培训专门立法，且法律位阶更高，是首个行政法规，更具基础性。
在已经颁布《民办教育促进法》《未成年人保护法》等法律，以及《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《“双减”意见》）及系列监管政策之后，为何还要进行校外培训专门立法？
黑龙江大学校长王敬波指出，“通过法治化的方式和手段对校外培训机构实施有效管理，是促进我国校外培训高质量发展的关键，也是营造良好教育生态的现实所需。依法加强校外培训管理，重在加快校外培训立法，这是基础、亦是前提。”
但就在《校外培训行政处罚暂行办法》正式实施时，社会上曾出现“全面禁止校外培训”的谣言。如今，征求意见稿出炉，社会情绪会如何反应？
专家指出，校外培训管理的法治化，将促使“双减”政策执行常态化，而不是取消校外培训。征求意见稿所体现的分类管理原则，还给非学科类培训和培训之外的创新教育产品留出了充足的发展空间。
不是取消和打压校外培训
校外培训立法是大势所趋。
《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》将教育培训作为重点加强的执法领域。“推动校外教育培训监管立法”被写进《教育部2022年工作要点》。
2022年10月28日，国务院向全国人大常委会作的“双减”情况报告指出，加快推动校外培训监督管理立法，进一步发挥法治的引领、推动和保障作用。
过去校外培训机构乱象丛生，治理难度大，主要原因之一在于法治化程度不足。
“由于校外培训市场外部负效应的存在，市场机制难以有效控制，政府通过‘双减’政策为过热的校外培训市场踩下‘刹车’。通过校外培训专门立法，将有助于进一步弥补市场机制的缺陷，纠正市场失灵，促进校外培训和学校教育优势互补、良性互动。”王敬波告诉21世纪经济报道。
不过，校外培训的法律制度此前一直有待完善。中国教育学会副会长周洪宇曾在接受21世纪经济报道专访时说，“《民办教育促进法》更多针对民办学历类学校，对校外培训的具体法条较少，重在法理适用。”
还有专家指出，2023年8月23日颁布的《校外培训行政处罚暂行办法》主要是对校外培训行政处罚制度作出规定，调整范围相对有限，且属于部门规章，效力位阶较低。
因此，征求意见稿正式出台后，将成为校外培训管理重要的法律层面的依据。
将校外培训管理纳入法治化轨道，并不是对校外培训的“打压”甚至“取消”。
“从立法目的上讲，校外培训管理并非要彻底杜绝校外培训，而在于引导校外培训立足于教育的公益性，以此为基础保障公民的教育选择权。”王敬波说。
她认为，校外培训管理的法治化，不仅强化了管理力度，同时使管理程序法定化，弥补了教育法治“重实体轻程序”的缺陷。
聚焦主要矛盾精准立法
过去校外培训管理重要制度出台时，社会曾有“取消校外培训”的误读，此次征求意见稿出炉，会不会又被误读为“又允许校外培训了”？
事实上，校外培训从未被取消，“又允许校外培训”自然无从说起。但校外培训实行分类管理，管理手段有所区别。
教育部2021年7月曾印发通知，规定语文、数学、外语、物理等学科的校外培训按照学科类培训管理，培训机构登记为非营利性法人，并由主管部门实行规模调控。体育、艺术、综合实践活动等科目的校外培训按照非学科类培训管理，可以登记为营利性法人并实行市场定价，但同样遵循教育公益性原则，成为学校教育有益补充。
行业、家长普遍关心，相比于《“双减”意见》，征求意见稿的规定是更严了还是更松了？
实际上，征求意见稿吸收了《“双减”意见》中校外培训管理的框架，涉及准入、从业人员、材料课程、招生、时间、收费与财务监管等各方面，使得治理体系具有延续性和稳定性。
同时，征求意见稿严格依据立法程序，有的条款只作原则性规定，给地方治理细化和创新留出空间。
征求意见稿规定，“面向义务教育阶段的学科类校外培训机构，应当登记为非营利性法人。”
其中并未出现《“双减”意见》中“各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构”的规定，但征求意见稿规定“国务院教育行政部门负责全国校外培训工作的统筹规划、综合协调、宏观管理和调控规模结构”，这就给各地落实“双减”意见提供了法律依据。
此外，《“双减”意见》还规定，对面向普通高中学生的学科类培训机构的管理，“参照本意见有关规定执行”。这也没有出现在征求意见稿中，同样体现了给地方治理留出空间的理念。
中国民办教育协会会长刘林曾在接受21世纪经济报道记者专访时说，从高中教育未全面普及和校际差异大的实际出发，对面向普通高中学生的学科类培训机构的管理，由省级主管部门根据本省高中阶段教育实际情况，探索如何参照执行义务教育阶段培训机构的管理办法，是现实可行的，现阶段还不宜全国一样。
“因地制宜，在中央大目标、总方针指引下，许多政策在各地实施中都是有差异的，不独是教育如此，很正常，最适合的就是最好的。”刘林说。
地方因地制宜进行治理的同时，还在探索创新举措。培训机构“爆雷”“跑路”现象仍时有发生，严重侵害家长、学生的切身利益。
征求意见稿规定，“校外培训机构采用预收费方式收取费用的，应当将预收费用纳入监管。”有的地方在此基础上推出了针对性举措。
广东、四川等地鼓励校外培训领域采用先学后付收费模式，由学生家长在上课之后按照约定的渠道直接向培训机构支付培训费用。
广东省教育厅有关人士曾公开介绍，资金监管针对的是预收费的模式，需要以培训机构开设资金监管专户（对公账户）为前提。但目前全省各地校外培训机构从业人员财务知识普遍比较匮乏，总体而言，校外培训机构预收费资金监管的水平还有待提高，仅凭预收费资金监管并不足以完全解决校外培训资金安全问题。
采用先学后付模式，对培训机构来说看似挑战，实则是利好。广东省教育厅有关人士说，对自己教学质量有信心的培训机构，不担心家长上完课之后不给钱。采用这种模式可以有效检验培训机构的教学质量和教育口碑。
除了治理校外培训，还需要对中小学教师“有偿补课”进行监管。
对此，征求意见稿规定，“幼儿园、中小学在职教师、教研人员不得从事校外培训活动”。
值得注意的是，与以往政策相比，征求意见稿的监管对象增加了教研员。这是对地方经验的总结，沈阳、郑州等“双减”试点地区均将教研员纳入了监管范围。提出教研人员不得从事校外培训活动，是为了防止与课程教学、考试命题密切相关的教研人员，通过开展或参与校外培训影响到正常的教育教学秩序和考试招生工作。
《“双减”意见》规定，线上培训每课时不超过30分钟，课程间隔不少于10分钟，培训结束时间不晚于21点。但征求意见稿中并未作此规定。
这是考虑到我国幅员辽阔，各地中小学教学时间及学生就寝休息时间具有差异，所以未对培训最晚结束时间作出完全同样规定。但征求意见稿提出，省级人民政府教育行政部门可以会同行业主管部门对培训时长、时段等作出具体规定。
加强监管同时鼓励创新
公益性是校外培训机构发展的重要原则之一，但公益性不是不利用市场要素。
征求意见稿进行分类管理，一方面严格要求义务教育阶段学科类培训机构登记为非营利性主体，另一方面给非学科类培训机构等留出了空间。
征求意见稿首次对校外培训进行了定义，将其界定为“学校教育体系外，面向社会开展的，以中小学生和3至6岁学龄前儿童为对象，以提高学业水平或者培养兴趣特长等为主要目的，有组织或系统性的教育培训活动”。
专家指出，之所以强调“有组织或系统性”，主要是排除一些亲属、朋友之间无偿的、偶尔性、非常态或者简单的辅导。
征求意见稿不仅未限定非学科类校外培训机构以市场化形式运营，还明确地方政府可以通过多种方式，引入质量高、信用好的非学科类校外培训机构参与学校课后服务，多举措满足学生合理的多样化教育需求。
“教育公益性原则并不排斥市场经济。”王敬波说，“校外培训服务的购买者属于消费者，经营性的教育培训行业要发挥市场机制的决定性作用；政府的管制行为应以维护教育的公益性，确保未成年人利益最大化，促进市场公平、有序竞争为宗旨。”
“双减”以来，一些校外培训机构将业务转型为智能教辅、数字出版、学习平板等创新教育产品，得到市场的认可。
IDC咨询数据显示，2023年上半年中国学习平板市场出货量约220万台，同比上升37.2%。
尤其是搭载大模型的学习平板，与学生的互动性更强，可以更为精准推送课程、习题等资源。一些转型学习平板的厂商或加盟商，希望不断扩大客户源，形成竞争优势。
如今，征求意见稿对校外培训的定义，给校外培训和创新教育产品划出了界限。
“目前搭载大模型的学习平板在帮助学生学习方面有一定合理性，可以在一定程度提高学习效率。”中国教育科学研究院研究员储朝晖说。
储朝晖告诉21世纪经济报道，“学习平板目前不宜作为校外培训的一种形式被纳入监管，因为校外培训监管对象是教育培训活动的组织者，而学习平板是一种软硬件产品。不过，研发生产学习平板的教育公司是全新的业态，今后态势如何发展有待观察。”
这正体现了征求意见稿的开放性，由于其对创新活动预留了空间，可以随着教育的发展、成熟，动态调整监管对象和方式。
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