21世纪经济报道记者周潇枭 见习记者冉黎黎 北京报道 10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）全文公布，《建议》明确把“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”摆在战略任务的第一条，部署了4方面重点任务，包括优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业、促进服务业优质高效发展、构建现代化基础设施体系。
分别来看，在传统产业方面，矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业不仅要巩固提升竞争力，还要巩固提升在全球产业分工中的地位。新兴产业方面，《建议》提出着力打造新兴支柱产业，而“十四五”规划纲要中尚未出现的低空经济位于《建议》列举的战略性新兴产业之列。未来产业方面，《建议》提出，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点。
另外，《建议》提出，分领域推进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，促进生活性服务业高品质、多样化、便利化发展。《建议》还提出，适度超前建设新型基础设施，推进信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等建设和集约高效利用，推进传统基础设施更新和数智化改造。
（资料图）
关键定调一：传统产业巩固提升全球地位
在“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”方面，《建议》提出，现代化产业体系是中国式现代化的物质技术基础。坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。
《建议》部署的4方面重点任务中，“优化提升传统产业”位列第一条，其中提到，推动重点产业提质升级，巩固提升矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业在全球产业分工中的地位和竞争力。
中国信息通信研究院政策与经济研究所副所长肖荣美对21世纪经济报道记者表示，一方面，传统产业增加值占全部制造业的八成左右，是我国制造业的“基本盘”，也是现代化产业体系的重要支撑。必须看到传统产业的基础作用和民生作用，是稳增长、稳就业、稳收入的基本依托。另一方面，传统产业的优化升级蕴含巨大潜力，特别是随着新一轮科技革命和产业变革加速演进，高端化、智能化、绿色化、融合化成为新的发展方向，这既为传统产业提质升级带来新机遇，也为培育发展壮大新质生产力筑牢产业载体。
从《建议》来看，传统产业不仅要巩固提升竞争力，也要巩固提升在全球产业分工中的地位。银河证券首席经济学家章俊对21世纪经济报道记者表示，这反映出中国在全球产业体系重构中由被动适应转向主动布局。
章俊表示，当前全球产业链正经历深度重组，发达经济体推行“再工业化”、强化供应链本土化，而中国传统产业在中高端制造环节的全球份额依然庞大。《建议》提到的“全球产业分工地位”，体现出我国更着眼于在新一轮全球价值链重塑中巩固和拓展“中高端环节主导权”，保持在关键产业链节点的制度与技术话语权。与此同时，通过技术改造、绿色转型与品牌国际化，中国传统产业将由“成本优势”转向“体系优势”，在全球分工中由“被嵌入者”转型为“再塑造者”。
同时，《建议》提出，提升产业链自主可控水平，强化产业基础再造和重大技术装备攻关，滚动实施制造业重点产业链高质量发展行动，发展先进制造业集群。推动技术改造升级，促进制造业数智化转型，发展智能制造、绿色制造、服务型制造，加快产业模式和企业组织形态变革。增强质量技术基础能力，强化标准引领、提升国际化水平，加强品牌建设。优化产业布局，促进重点产业在国内有序转移。
总体来看，在中共中央于10月24日举行的新闻发布会上，国家发展改革委党组书记、主任郑栅洁就表示，《建议》提出推动重点产业提质升级，巩固提升化工、机械、造船等行业在全球产业分工中的地位和竞争力，发展先进制造业集群等举措，这将加快推动传统产业质的有效提升和量的合理增长，“初步估计未来5年会新增10万亿元左右的市场空间，释放出巨大的发展动能和民生红利”。
关键定调二：培育“具全球竞争力的新支柱”
2024年，我国“三新”经济增加值占GDP比重已经超过18%。在此基础上，《建议》提出培育壮大新兴产业和未来产业。
新兴产业方面，《建议》提到，着力打造新兴支柱产业。实施产业创新工程，一体推进创新设施建设、技术研究开发、产品迭代升级，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展。
章俊指出，“十五五”强调的不仅是发展新兴产业，更是培育“具全球竞争力的新支柱”。一方面，新能源与新材料是“新质生产力”的核心基础。它们不仅支撑能源体系低碳转型，更构成未来制造业竞争的底层能力。发展重点从“装机规模”转向“技术迭代与材料创新”，标志我国从量的扩张迈入质的跃升阶段。另一方面，航空航天与低空经济代表“未来产业”的空间延伸。航空航天从“科研”走向“空间经济”，成为突破关键技术封锁、抢占全球创新制高点的重要方向。
而在低空经济方面，需要注意的是，对于构筑产业体系新支柱，“十四五”规划纲要提及的产业包括新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业。与“十四五”规划纲要相比，低空经济为《建议》中新增。
毕马威中国经济研究院院长蔡伟对21世纪经济报道记者表示，《建议》中新增低空经济，是因为其具备技术快速发展与场景需求广阔的双重优势，可以成为衔接“科技自立自强”与“做强实体经济”的关键纽带。
国研新经济研究院创始院长、湾区低空经济研究院院长朱克力进一步对21世纪经济报道记者表示，《建议》新增低空经济，主要基于三方面战略考量。技术层面，无人机导航、5G通信、人工智能等技术的成熟，使低空飞行器的安全性与智能化水平显著提升，为规模化应用扫清障碍。产业层面，低空经济能激活万亿级市场空间，通用航空制造、空域管理服务、地面保障设施等环节，可带动上下游数百个细分领域发展。政策层面，低空经济是深化改革的重要突破口，空域管理改革、低空飞行服务保障体系建设等举措，能倒逼管理体制创新，提升治理能力。
低空经济的“入场”并非突然。2024年，“低空经济”首次写入政府工作报告。2025年，政府工作报告中又提及推动低空经济等新兴产业安全健康发展。
事实上，根据《中国低空经济发展指数报告（2025）》，2020年以来，聚焦低空出行、低空物流、低空旅游、农业与消防等应用场景，中国、美国、欧盟、日韩等积极开展商业化试点探索，推动低空经济呈现规模化、商业化发展态势。
郑栅洁在提及《建议》对于新兴支柱产业的部署时表示，“这将催生出数个万亿级甚至更大规模的市场。”
从低空经济来看，万亿规模正呼之欲出。据赛迪顾问预估，2025年我国低空经济整体市场规模将达到8591.7亿元，预计到2026年低空经济规模有望突破万亿元。
未来产业方面，《建议》提出，前瞻布局未来产业，探索多元技术路线、典型应用场景、可行商业模式、市场监管规则，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点。
郑栅洁在上述发布会表示，这些产业蓄势发力，未来10年新增规模相当于再造一个中国高技术产业，为我国经济大盘、高质量发展注入源源不断的新动能。
从其中的脑机接口来看，根据《脑机接口技术与应用研究报告（2025年）》，全球脑机接口市场正处于“技术突破、临床验证、商业落地”的关键转折期。当前，脑机接口市场已达到数十亿美元规模。据麦肯锡测算，全球脑机接口在医疗应用领域的2030年市场规模有望达到400亿美元。
关键定调三：生产性服务业仍是重心
我国服务业仍有扩容和提质空间。《建议》提出，促进服务业优质高效发展。实施服务业扩能提质行动，扩大服务业开放，深化监管改革，完善支持政策体系，扩大优质经营主体，分领域推进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，促进生活性服务业高品质、多样化、便利化发展。提高现代服务业与先进制造业、现代农业融合发展水平，推进服务业数智化。加强服务标准和质量品牌建设。健全服务业统计监测体系。
郑栅洁在上述发布会表示，《建议》提出实施服务业扩能提质行动，提高现代服务业与先进制造业、现代农业融合发展水平等举措，将加快促进经济生态重塑优化、更好满足人民美好生活需要，打开经济增长新空间，这又是一个巨大的新市场。
蔡伟表示，“十五五”期间，政策将把握好发展生产性服务业同保持制造业合理比重之间的关系。首先，制造业是现代产业体系建设的重心，也是保持我国完整产业链优势的前提要求。其次，当前，包含金融业、交通运输仓储业、信息技术服务业等行业在内的生产性服务业占我国GDP比重为30%左右，较发达经济体的40%—50%水平仍有提升空间。生产性服务业仍是“十五五”期间发展重心，要推进生产性服务业持续发挥对制造业、农业赋能作用。
另外，《建议》提出，构建现代化基础设施体系。其中提出，适度超前建设新型基础设施，推进信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等建设和集约高效利用，推进传统基础设施更新和数智化改造。完善现代化综合交通运输体系，加强跨区域统筹布局、跨方式一体衔接，强化薄弱地区覆盖和通达保障。
蔡伟表示，《建议》提出适度超前建设新型基础设施，伴随未来城镇化进程的放缓，增量基建空间将转向与新质生产力配套的信息基础设施，特别是信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等建设。另一方面，《建议》提出更好地推动区域基础设施互联互通，而基础设施互联互通是建设全国统一大市场的重要支撑，“十五五”期间，跨区域交通网络、物流体系和数据流通等基建项目有望扩容，促进商品、要素和服务的自由流动。
郑栅洁在上述发布会表示，我国已拥有全球规模最大的高速铁路、高速公路、港口、邮政快递、电力、宽带等基础设施网络。《建议》提出加强基础设施统筹规划，适度超前建设新型基础设施，完善现代化综合交通运输体系等举措，将更好地推动基础设施互联互通、协同融合、安全高效发展，发挥更强支撑保障作用。
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