新闻发布会现场 李莎摄
21世纪经济报道记者李莎 北京报道 2月28日，自然资源部举行2月例行新闻发布会，对近日制定出台的《城镇开发边界管理办法（试行）》（以下简称《办法》）进行解读。
城镇开发边界是国土空间规划编制实施中的一项关键内容。记者从发布会上了解到，《办法》是城镇开发边界管理的基本制度文件，是完善国土空间规划体系，纵深推进“多规合一”改革的重要制度成果。围绕划定、实施、调整维护等全链条全流程优化设计，全文共分为19条。
自然资源部国土空间规划局局长谢海霞在发布会上介绍，《办法》主要有四方面内容：一是统筹发展和安全，合理安排城镇空间布局，推动城镇集约紧凑发展；二是加强城镇建设用地规模、结构、布局、时序实施管理，完善城市功能，提升空间品质；三是健全城镇开发边界正向优化机制，强化城镇开发边界对经济社会发展的动态适应能力；四是在“一张图”上加强城镇开发边界的全生命周期管理。
谢海霞明确，下一步，自然资源部将指导省级自然资源部门制定实施细则，细化各项政策举措，加强对市县工作的指导，以自然资源管理和国土空间规划“一张图”为依托，进一步规范“三区三线”管理，通过优质的规划服务为空间赋能，强化按规划批地管地要求，支持重大项目早落地、快开工，实现“要素跟着项目走、项目跟着规划走”，为“十五五”规划开好局提供有力的空间支撑和要素保障。
为城市开发建设行为“明底线、划边框”
依据《办法》，城镇开发边界是指在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。
“十五五”规划建议提出，完善国土空间规划体系，落实优化耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，分区分类实施差别化、精细化用途管制。
谢海霞介绍，《办法》明确城镇开发边界划定要守住资源安全底线，避让连片优质耕地和自然生态空间、地质灾害极高风险区和高风险区、蓄滞洪区、大遗址保护区、重要矿产资源富集区域等不适宜城镇建设区域。
《办法》提出，要框定城镇开发边界内的新增建设用地规模，并将其作为国土空间总体规划的约束性指标，严控城镇建设占用耕地、林地、湿地等，让城市发展从“依赖新增土地”转向 “盘活存量空间”，从“向外扩张”转向“向内提质”，推动城市走集约发展的道路。
谢海霞表示，通过统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线及绿地系统线、水体保护线、历史文化保护线和基础设施建设控制线等空间底线，为城市各类开发建设行为“明底线、划边框”，防止城市“摊大饼”式无序扩张，守住绿水青山和田园风光，为市民保留更好的生态环境和休闲空间；引导城市紧凑布局、功能集聚，推动教育、医疗、养老、交通等公共服务资源更均衡、更高效配置。
谢海霞强调，在城镇开发边界外，要加强国土空间规划正负面清单管理，严格控制新增城镇建设，不得规划建设各类新城新区、开发区、非农产业园区等集中城镇建设用地，仅允许安排一些对选址有特殊要求的独立城镇建设用地，比如需依托乡村或生态景观资源进行的旅游开发用地、一二三产业融合用地、具有邻避和安全要求的市政基础设施用地、就近矿产资源产地安排的能源资源开发用地等。
自然资源部国土空间规划局副局长李亮表示，“十五五”时期是我国推动高质量发展的关键期，核心是实现从“有没有”到“好不好”的转变。《办法》提出的严控城镇无序蔓延，支持存量盘活等一系列措施要求，有利于倒逼各地在“十五五”期间，将更多精力投入到城市更新、低效用地再开发、地下空间利用和存量资源盘活上，推动产业转型升级，完善城市功能，促进职住平衡。
强化省级新增建设用地规模统筹平衡
为更好适应经济社会高质量发展需要，《办法》明确，在确保不突破国土空间总体规划确定的约束性指标、维持城镇空间布局总体稳定的前提下，允许因国家和省重大战略实施及重大项目建设，灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建和移民搬迁等7种情形，对城镇开发边界进行正向优化。
此外，为了服务保障国家发展战略、统筹优化城乡空间布局，《办法》还结合实际，对能源化工产业发展、历史围填海遗留问题处理、灾害避险搬迁、生态保护红线内现有建设用地退出给予单列增补城镇开发边界的政策支持。
面对区域发展不平衡、重大项目跨区域布局等新情况，单靠市县层面很难实现空间资源最优配置。为此，《办法》支持结合国土空间规划实施监测评估，强化省级统筹，对省域范围内各市、县的新增城镇建设用地规模进行统筹平衡。
李亮表示，这种“全省一盘棋”的统筹模式，能够有效对冲局部地区的不确定性：有的地方发展快、项目多，可以在省域统筹下优先保障；有的地方需要转型调整，可以有序腾挪空间；重大跨区域项目可以在更大范围内精准匹配空间资源。通过统筹调配、余缺互补，让有限的空间资源跟着战略走、跟着项目走、跟着民生需求走，有力提升国土空间规划对经济社会动态变化的适应能力和保障能力。
相关工作地方已有实践探索。宁夏回族自治区自然资源厅副厅长马海军在会上介绍，去年，宁夏聚焦各市县发展不均衡、部分增量用地供给与产业发展空间需求失衡等现实问题，建立了城镇开发边界内增量用地省级统筹机制，探索形成了一套涵盖“潜力识别、统筹调剂、边界优化”的全链条闭环工作范式。
马海军进一步指出，宁夏制定了全区“十四五”增量用地统筹调剂工作方案，统筹未用增量用地规模4.8万亩，通过“一张图”系统锁定统筹空间的四至范围坐标，形成全区增量用地统筹调剂库。明确各市县增量用地使用规模达到管控要求上限条件的，可申请自治区统筹调剂。按照“县域为主、市域为辅、跨市域为补充”的原则，优先在县域内调剂，县域无法满足的由市域协调，市域仍有缺口的由自治区统筹跨市域调剂。
据了解，截至目前，宁夏已先后向宁东能源化工基地、中卫市大数据中心调剂1.8万亩和0.67万亩增量用地，支撑了宁夏凯信、碳合等总投资289亿元的现代煤化工、新材料项目落地建设，显著提升了增量空间与产业布局的匹配度，为优势地区和特色产业高质量发展提供空间保障。
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