中央定调专项债用途再优化
陈益刊
作为中国重要政策工具，地方政府专项债券(下称“专项债”)将继续优化。
近日中央经济工作会议在北京举行，会议部署2026年经济工作重点。在部署明年推动投资止跌回稳方面，要求“优化地方政府专项债券用途管理”。
专项债是指地方为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。它是落实积极财政政策的重要抓手，是政府拉动投资最直接、最有效的政策工具之一。
自2015年推出以来，地方发行新增专项债规模大幅攀升，2025年预计达到4.6万亿元左右。用好管好这笔资金至关重要。因此，近些年，专项债用途管理不断优化。此次中央再次要求优化地方政府专项债券用途管理，未来万亿级专项债政策将有新动作。
根据上述中央部署，专项债资金用途将会继续有所调整。
去年底，国务院办公厅发布了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》(下称《意见》)，从此前专项债用途“正面清单”管理改为“负面清单”管理，因此除了“负面清单”中无收益项目等外，其他所有项目都可以发行专项债，专项债投向领域大幅拓宽，给了地方政府更大空间。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，目前专项债投向领域非常广，细分行业大概有三四十个。但从经济社会发展来看，社会需求不断变化，比如，人工智能、新能源、新基建等，这就需要政府投资项目与社会需求更好地匹配，不断优化专项债投向。
根据企业预警通数据，截至今年12月13日，用于项目建设的专项债资金中约26.6%投向市政和产业园区基础设施，约17.2%投向土地储备，约16.9%投向交通基础设施，约11.4%投向保障性安居工程，约11.2%投向医疗卫生、教育等社会事业，约6.1%投向农林水利，约2.6%投向生态环保，约1.1%投向新基础设施。
2025年以来的专项债资金投向与2024年相比，投向市政和产业园、交通基础设施等领域比重出现明显下滑，投向土地储备领域专项债资金规模从2024年的约2亿元增至约5437亿元。另外，今年专项债首次投向政府投资基金，规模已超800亿元。
今年专项债资金投向土地储备规模大增，目的是改善土地的供求关系、增强房地产企业的资金流动性，同时有利于补充重点领域的土地储备，推动房地产市场平稳运行。
财达证券常务副总经理胡恒松告诉第一财经，专项债券用途优化更多地是贴合国家相关规划及年度经济工作任务要求，优先投向当年重点支持领域。此次中央经济工作会议明确提出，明年经济工作的重点任务之一是坚持内需主导、建设强大国内市场。各地需通过提振消费、推动投资止跌回稳、优化实施“两重”项目等举措落实这一核心任务。地方政府专项债券作为地方政府引导产业发展、助力扩大内需的重要抓手，其用途导向必然紧密契合上述任务要求。
“在具体用途的细化层面，未来存在将专项债券用于项目资本金、参与基金出资等改革的可能，但相关改革试点的落地，仍需等待后续具体细则进一步明确。”胡恒松说。
为了发挥专项债资金撬动投资作用，今年专项债可用作项目资本金的领域从原来的17个行业增加到22个，且以省份为单位，可用作项目资本金的专项债规模上限由25%提高至30%，此举有利于地方政府提高投资能力和推动经济结构转型。
根据企业预警通数据，截至12月13日，今年专项债用作项目资本金规模近3000亿元，这占当年用于项目建设的专项债资金比重略超9%。这显然低于上述国家允许的最高30%的比例。
中诚信国际研究院院长袁海霞告诉第一财经，今年以来地方政府专项债投向领域进一步拓宽，实行负面清单管理，但在资本金领域应用还不足，建议后续资本金应用也可以参照负面清单管理。
今年为了提高专项债发行进度和配置效率，国务院赋予部分地方更多的灵活性和自主性，在北京市、上海市、江苏省、浙江省(含宁波市)、安徽省、福建省(含厦门市)、山东省(含青岛市)、湖南省、广东省(含深圳市)、四川省和河北雄安新区，试点了专项债项目“自审自发”，即当地省级审核项目后即可发行，不用再报国家发展改革委、财政部审核。
明年专项债“自审自发”试点地区是否会进一步扩围，也备受关注。
财政部数据显示，截至2025年10月底，全国地方政府专项债余额约36.7万亿元，专项债平均期限为12.5年，平均利率为2.82%。
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