21世纪经济报道见习记者周頔 北京报道
近年来，房地产市场调整和地方政府债务压力成为国内经济增长需要面对的两大“灰犀牛”风险。
房地产和地方财政对当前经济运行产生了怎样的影响？要如何评价我国地方政府的财政与债务压力？地方政府非税收入快速上升是可持续的么？在当前及下阶段社会经济发展中财政要发挥什么样的作用?
8月29日，粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒针对上述问题接受了21世纪经济报道记者专访。
他指出，中国经济总体处于疫后恢复期，要采取更大力度的举措扭转下行压力，从体制机制层面解决供需失衡，破除重供给轻需求的制度障碍。要优化房地产政策释放增量需求、扭转房价下行预期，也要进一步加大国债发行力度支持地方化债，推动地方从应急状态回归常态。
粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒 受访者供图
要破除重供给轻需求的制度障碍
《21世纪》：你怎么看当前宏观经济的运行情况？下半年GDP增长会呈现出怎样的走势与特点?
罗志恒：总体上看，上半年中国经济总体处于疫后恢复期，上半年实现5.0%的增长难能可贵。与此同时也需要注意到，二季度GDP同比增速较一季度下行了0.6个百分点，因此要采取更大力度的举措扭转下行压力。
当前经济的主要矛盾是国内有效需求不足引发的供需失衡，继而导致经济实际增速与名义增速的背离、宏观数据与微观感受的背离，对预期和信心、消费和投资的有效提振产生了一定影响。
经济运行的分化也要引起高度重视：供给好于需求、外需好于内需、工业好于服务业、宏观好于微观、中央财政支出及其带动的中央基建投资明显好于地方基建投资、宏观数据好于微观感受。
要从体制机制层面解决供需失衡，而非简单采取供给侧去供给或者需求侧扩大需求的政策，要破除重供给轻需求的制度障碍，比如推动从生产端征税到消费端征税的转型，推进“吃饭财政”和“建设财政”转向“民生财政“，还要推动农民工市民化、转移支付随人走等，此外不能再以高昂住宅用地费用弥补工业用地的低价。
从7月经济金融数据和8月高频数据看，下半年稳增长不可松懈。随着各地、各部门加快落实改革和稳增长政策，预计三四季度GDP环比增速要强于去年同期。考虑到今年二季度基数更低、三季度稳增长政策决心和力度更大、四季度政策延续性更强，假设三四季度环比增速均较去年同期加快0.2个百分点，则三、四季度GDP同比分别为4.9%和5.1%，全年GDP增长5%。
尽快扭转房地产价格下行预期
《21世纪》：影响当前宏观经济恢复向好最核心的问题是什么？对此你有什么建议？
罗志恒：房地产和地方财政是影响经济运行的两个核心变量，这两个问题又是相互影响的，房地产处于调整转型期会影响地方财政，要进一步优化房地产政策释放增量需求、扭转房价下行预期、尽全力保交楼稳定信心，要进一步加大国债发行力度支持地方化债，推动地方从应急状态回归常态。具体而言有三个方面：
财政政策方面，一是研究追加赤字、增发国债，弥补土地出让收入等下行引发的支出偏慢，加大逆周期调节力度。二是加快专项债发行进度，一方面放宽专项债的使用范围，另一方面考虑将部分专项债额度调整为一般债。三是优化“化债”政策，创造条件化解融资平台债务风险，推动地方政府从应急状态回归常态。
增发的国债可用于三个方面：比如转贷给压力较大的部分地方政府以缓解流动性风险，推动地方政府从应急状态回归常态；比如给近年来毕业的尚未就业和失业的大学毕业生以及城乡中低收入人群发放部分补贴，提高其抗风险能力和消费能力；比如投向提前储备“十五五”规划的重大项目，同时给予充分的项目储备时间，避免临时找项目引发的项目包装、资金使用效率低的现象。
货币政策方面，一是该降准降准，该降息降息，提振居民消费和企业投资需求。随着监管禁止银行“手工补息”、近期银行相继下调存款利率、美联储或于9月开启降息周期，货币政策的外部约束逐渐减轻、政策空间逐步打开。二是积极运用结构性货币政策工具，加大对大规模设备更新和消费品以旧换新、地方政府收购存量商品房的金融支持。三是降低存量房贷利率，减轻居民还贷压力，增强居民消费能力。降低存量房贷利率，对商业银行净息差的影响相对可控，且能稳定存量房贷规模，抑制当前部分银行为争夺房贷业务而出现的“返点”违规现象。或者可以通过市场化方式进行，允许存量房贷“转按揭”，由商业银行决定是否“借新还旧”，这在2008年时曾实施过。
房地产政策方面，要继续优化房地产政策，尽快扭转房地产价格下行预期。一是限购方面，一线城市有必要进一步放松，例如放开郊区限购、大户型限购、商住限购，取消普通住宅和非普通住宅标准，降低非本地户籍购房社保年限，增加多孩家庭购房指标等。二是购房成本方面，各地在“因城施策”的基础上，合理调整首付比例和房贷利率、降低交易税费、提供购房补贴等，降低居民购房门槛和成本。三是政府收储方面，加大中央财政对地方的支持力度，缓解地方财政压力，推进收储工作顺利进行。四是供给方面，出让优质地块、取消不合理的规划限制、将核心地段的部分商业用地修改为住宅用地，满足居民对好地段、高品质商品房的需求。
防范化解债务风险而非债务规模
《21世纪》：当前，地方政府财政收入下降与偿债压力增大成为中国经济平稳健康发展的风险。你怎么评价当前我国地方政府的财政与债务压力?
罗志恒：总体上看，中国的地方债务风险是可控的，看到风险的同时也要坚定信心，不必过于悲观。一是由于公有制国家有资产对应和支持，二是由于中央政府加杠杆空间大，地方债务问题并非无解，三是地方债务大多是内债。关键是如何应对，应对妥当，债务问题会随着时间推移而逐步消减，债务将一直存在，但债务风险可能下降。
地方债务的形成不是一朝一夕的，因此债务问题的解决也要循序渐进。要明确两点：
其一，要防范化解债务风险，而非债务规模，只要债务形成支出的结构和效率是好的，这样的债务对推动经济增长是有益的。
其二，要在发展中化债，统筹发展与化债，债务风险化解依赖经济增长实现，不能出现化债引发经济下行的风险。
《21世纪》：此前中央已开展过地方政府债务置换，但地方举债发展的模式并未改变，对于存量债务，中央曾明确表示“谁家的孩子谁抱走”，然而很多地方政府的造血能力欠缺，面对高额存量债务和偿债压力，地方政府还可以寻求怎样的化债路径?
罗志恒：要充分肯定一揽子化债取得的积极成效，要进一步巩固实施效果，同时优化化债方案，推动地方政府积极性和能力的回升，推动经济回升向好。
第一，继续盘活资源资产，强化资源统筹。对于有闲置资源的地方，积极盘活资源资产是好事，提高资源使用效率，根据调研，资源盘活也要强化协同，有些地区反映存在资源但要其他部门配合，比如环保、审计、规划等部门的协同很重要，否则盘活有难度。出让政府持有的股权、土地使用权以及经营性国有资产权益偿还债务，划转部分流动性较好的国资解决部分存量债务。
第二，继续发行特殊再融资债券、中央发国债转贷给地方政府、政策性金融机构发放中长期贷款等方式解决短期流动性问题。有些区域经过连续的资源盘活之后相对有限，需要通过其他办法帮助地方政府度过紧平衡和流动性风险，推动地方政府从应急回归常态。
第三，发挥金融与财政的协同作用化解政府债务。其一，推动地方政府与金融机构协商，对现有债务进行展期，对高息债务进行“削峰”，以时间换空间。其二，在存量隐性债务显性化、市场化的前提下，做好风险隔离，通过破产重组、清算等方式减计债务，避免风险传递引发区域性系统性风险。其三，由四大资产管理公司购买地方城商行、农商行的城投债，避免城投债务拖垮地方城商行、农商行引发金融风险，提前拆弹。其四，政策性银行发放中长期贷款，缓解当前到期债务压力。
第四，总体上坚持“谁家的孩子谁抱”和“中央不救助”的原则，但是需设定中央政府救助的前提条件，包括债务风险的严重性程度和债务投向形成资产的外部性程度，以及救助与问责同步进行，避免道德风险。
发挥财政在收入分配改革的作用
《21世纪》：财政政策的一个主要抓手是投资，比如基础设施建设等。但凯恩斯资本边际效率递减规律显示，随着投入增加，生产要素的边际收益呈现递减态势，你会担心当前地方投资特别是东部基建投资成为过度投资么?在当前及下阶段社会经济发展中，财政投资还将发挥怎样的作用?
罗志恒：财政不仅能作用于投资，而且还能作用于消费，所以要系统看待财政的作用。
投资边际收益递减这是经济规律，但同时也要看到在基建等领域存在的不均衡性，比如“看得见的”基建多、“看不见的”基建少，比如地下管廊、海绵城市等效果与居民期待以及极端自然天气多发频发比还非常不足；比如民生领域的医疗教育和养老等投资还不足，要加大力度应对老龄化时代和少子化时代；比如一线城市交通拥堵以及停车场不足，停车基础设施和新能源充电桩等基础设施仍显不足，这些都是投资的空间。
消费主要取决于消费能力和消费意愿，因此要解决消费问题必须解决这两个问题。财政可从短期和中长期两个维度出发，支持扩大消费。从短期看，市场寄予厚望的发放消费券或者现金补贴的方式能够提高居民的消费能力，这种方式可以在短期内提高居民购买力，但是不具备可持续性，且可能面临地方财政困难的现实问题。
要从根本上解决消费不振的问题，则要从中长期的制度变革出发，尤其要发挥财政在收入分配改革、缩小贫富分化程度、财政支出结构优化等方面的作用。
其一，要改革政府、企业和居民的国民收入分配格局，提高居民收入分配占比。完善农民的社会保障，降低农民对土地承载了社会保障功能的依赖程度，进而促进农村土地流转改革，提高农民、进城农民工的财产性收入，同时加快推进农民工市民化步伐，提高其边际消费倾向。
其二，通过税收、社保二次分配和鼓励慈善捐赠等第三次分配缩小收入和财富分配的分化。有必要推动个税从综合与分类相结合的征收模式走向综合征收，避免劳动与资本所得的税率差异。
其三，进一步优化财政支出结构，推动财政支出从以“物”为主转向以“人”为主的投资，即从基建转向民生福利支出。通过医疗、教育和养老等财政投入解决居民的后顾之忧，降低预防性储蓄，提高其边际消费倾向。
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