21世纪经济报道记者周潇枭 北京、合肥、珠海、广州报道 4月24日，国家发展改革委、商务部、市场监管总局联合对外发布《市场准入负面清单（2025年版）》（以下简称《2025年版清单》）。
市场准入负面清单制度，是以清单的形式将我国境内“禁止”和经政府“许可”才能够投资经营的行业、领域、业务汇总列出；市场准入负面清单之外，各类经营主体皆可依法平等进入。
2025年版市场准入负面清单事项数量，由2022年版的117项缩减至106项，市场准入限制进一步放宽，市场准入管理更加优化。
国家发展改革委有关负责人表示，市场准入负面清单制度的核心要求是“全国统一”，我国境内各类依法设定的市场准入管理措施，全部列入全国统一的市场准入负面清单，各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单，即实行“全国一张清单”管理模式，做到“一单尽列、单外无单”。另一大核心要求是“非禁即入”，市场准入负面清单之外领域，无论是国有企业、民营企业，还是大企业、中小企业，各类经营主体皆可依法平等进入。
负面清单事项缩减至106项
实行市场准入负面清单制度，是构建高水平社会主义市场经济体制的重要制度安排。
市场准入负面清单分为“禁止”和“许可”两类事项，《2025年版清单》的事项数量为106项。对禁止准入事项，经营主体不得进入，政府依法不予审批、核准，不予办理有关手续；对许可准入事项，地方各级政府要公开法律法规依据、技术标准、许可要求、办理流程、办理时限，制定市场准入服务规程，由经营主体按照规定的条件和方式合规进入。
21世纪经济报道记者注意到，“禁止准入类”的事项数量为6项，包括不符合主体功能区建设要求的各类开发活动、禁止违规开展金融相关经营活动、禁止违规开展互联网相关经营活动等。比如，“禁止违规开展金融相关经营活动”该项目下，禁止措施描述包括：非金融机构、不从事金融活动的企业，在注册名称和经营范围中不得使用“银行”“保险”“证券公司”“期货公司”“基金管理公司”“信托公司”等与金融相关的字样。
“许可准入类”事项数量有100项，按照产业、实行核准制的投资项目、互联网市场准入的许可类事项等类别列明许可事项，其中产业类囊括了农、林、牧、渔业，采矿业，制造业，电力、热力、燃气及水生产和供应业，建筑业，交通运输、仓储和邮政业，住宿和餐饮业，信息传输、软件和信息技术服务业，金融业，房地产业等诸多行业。
比如，“制造业”的许可事项有19项，包括从事特定食品生产经营和进出口、从事烟草专卖品生产、特定印刷复制业务、从事医疗器械或化妆品的生产与进口等事项，均需获得许可或履行规定程序。“金融业”的许可事项有3项，包括设立金融机构，从事特定金融业务，从事人民币印制、技术设备材料相关业务等。其中，“从事特定金融业务”的许可准入措施描述，包括：个人征信业务经营许可、保险公司拓宽保险资金运用形式审批、公募基金注册等，这些事项的中央主管部门为中国人民银行、金融监管总局、中国证监会等。
国家发展改革委有关负责人表示，《2025年版清单》降低准入门槛，激发市场活力。直接删除了一批全国性措施。如公章刻制业由许可制改为备案制，计算机信息系统安全专用产品销售业务改革为基于强制性国家标准的检测认证制度。部分放开了一批全国性措施。如取消电视剧制作单位设立、药品批发零售企业筹建、药品和医疗器械互联网信息服务、医疗机构使用放射性药品（一、二类）、试办新型电信业务、林木种子进口、增值税发票印制等管理措施，相关领域保持必要市场准入管理，但准入环节更加精简。取消了一批地方性措施。如推动各地放开交通物流、货运代理、车辆租赁服务、生产性废旧金属收购等管理措施，打通区域间市场壁垒；取消有关地方设立的船舶设计修造、酒类生产经营、权益类大宗商品交易等管理措施，实施全国统一的准入方式。
国家发展改革委经济研究所副所长郭丽岩表示，全国版市场准入负面清单于2019年、2020年、2022年、2025年进行了四次修订，事项数量由2018年版的151项缩减至2025年版的106项，总体上不断放宽准入门槛，进一步降低市场准入环节的交易成本。更好推动“非禁即入”模式落地生根，有利于鼓励社会资本尤其是民间投资积极性，能够促进科技创新与产业良性竞争。例如，某一新兴行业或垄断行业的竞争性环节未被列入市场准入负面清单或已从清单去掉，那么投资者无须申请准入许可，仅需完成经营主体登记注册等常规程序即可进入。
优化新业态新领域市场准入
除了减少或降低部分准入门槛，《2025年版清单》还规范了部分新业态新领域的管理措施，包括无人驾驶航空器、电子烟、药品药械网络销售、互联网信息服务等领域。
国家发展改革委相关负责人表示，依据已出台的法律、行政法规、国务院决定等，对部分领域市场准入作了进一步规范。依据《无人驾驶航空器运营管理条例》，将“民用无人驾驶航空器运营合格证核发（微型无人驾驶航空器除外）”纳入清单。依据《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，将电子烟等新型烟草制品生产、批发、零售业务相关审批纳入清单。依据《中华人民共和国药品管理法》和《医疗器械监督管理条例》，规范医药和医疗器械网络销售准入条件。
党的二十届三中全会作出了“优化新业态新领域市场准入环境”的重大部署。2024年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善市场准入制度的意见》，聚焦深海、航天、航空、生命健康、新型能源、人工智能、自主可信计算、信息安全、智慧轨道交通、现代种业等新业态新领域，按照标准引领、场景开放、市场推动、产业聚集、体系升级的原则和路径，分领域制定优化市场环境实施方案，推动生产要素创新性配置，提高准入效率。
近年来，按照党中央、国务院决策部署，国家发展改革委会同商务部、市场监管总局等有关部门，以放宽市场准入特别措施为政策载体，先后在海南、深圳、横琴粤澳深度合作区、广州南沙新区等地，谋划推出了一批体系性、突破性较强的政策举措，在航空航天、生物医药、新型能源、信息安全、智慧交通等领域取得一系列标志性成果。
近日，21世纪经济报道记者调研走访了横琴粤澳深度合作区、安徽合肥等地的海陆空全空间无人体系应用项目，地方围绕如何构建行业标准体系、如何简化多头管理、低空空域如何管理、技术如何赋能具体行业等展开探索，致力于构建无人机、无人车、无人船等无人智能装备协同运行的新场景。
中国航空工业集团中国航空综合技术研究所首席专家、全空间无人体系建设工程总体部总工程师舒振杰对21世纪经济报道记者表示，低空经济是我国重点发展的战略性新兴产业。我国在低空装备方面有明显优势，像大疆的无人机占据全球市场很高份额，但是低空经济的标准、规则仍然是缺失的，低空空域管理也存在诸多堵点。开展海陆空全空间无人体系应用，就是让部分地方探索无人机如何在低空航行、无人车怎么上路、无人船怎么在航道上航行，通过先行先试来破除运营体制、空域规划、数据安全、场景开放等市场准入障碍，为全空间无人体系在更大区域范围内推广应用奠定基础。
从实践来看，新业态新领域市场准入探索，也带动了相关产业和基础设施的发展。比如，合肥在市本级层面整合发改、交通、公安、工信、规划等10余家单位力量，系统化谋划城市级空域划设和管理、基础设施建设、城市数字底座、低空智联网、飞控平台研发、低空安全防控工作。合肥还成立了全国首个城市级低空飞行联合服务中心，开展空域申请、航路航线、飞行计划等“一窗服务”，将飞行报审时间大幅缩短，可实现即报即飞。
广州南沙在积极推进海洋科技创新要素加快应用方面也取得明显成效。2024年11月，由中国自主设计建造的首艘大洋钻探船“梦想”号在广州南沙正式入列，为南沙打造全国天然气水合物研发和商业开发总部基地提供支持，并承担国际大洋科学钻探任务。该重大装备系统的建设，为深海产业的发展奠定基础——其船载实验室面积超3000平方米，覆盖九大科研领域，被誉为“海上移动国家实验室”，向全球科学家开放合作，推动“钻穿莫霍面”和“开发深部资源”两大目标的实现。
深海智人（广州）技术有限公司副总经理李俊对21世纪经济报道记者表示，深海智人的拳头产品包括海底管缆埋设机器人、深海工作机机器人和海洋智能通用型机器人。南沙先进示范区的建设助推了企业的研发进程，包括政策支持、丰富的配套产业链、深海应用场景等，为深海机器人的商业化应用提供了便利条件。2024年底，深海智人在海外市场取得明显进展，获得了多个海外市场订单。
国家发展改革委相关负责人表示，下一步，将继续加大改革创新力度，从两个方面把优化新业态新领域市场准入环境的部署要求落到实处。一方面，强化重点突破，完善监管模式。聚焦重要领域、重点行业，充分挖掘场景开放创新需求，谋划推出具有引领性、示范性、带动性的超级场景，加快形成“技术突破——场景验证——产业应用——创新生态”正向循环，推动新产业新模式新动能发展。另一方面，强化试点建设，加快升级迭代。围绕战略性新兴产业、未来产业重点领域和重大生产力布局，选择重点地区开展放宽市场准入试点，分批制定和推出新的放宽市场准入特别措施。推动试点相对成熟的已有特别措施增点扩面、体系迭代，适时上升为全国层面制度性成果，推动市场准入负面清单事项进一步精简优化。
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