保粮与发展“粮食之城”如何破局？

2026-01-06 09:53:09 来源：新京报

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“十四五”规划设置的20项主要指标中，“粮食综合生产能力”是两项安全保障指标之一。

从哈尔滨到沈阳，从周口到邯郸，五年来，在各地城市化加快推进的过程中，那些矗立在广袤田野上的城市，正在用另一种方式进行着现代化转型。　

2023年9月，黑龙江即将成熟的稻田。　　资料图片/新京报记者周怀宗　摄

政策保障守住中国饭碗

元旦假期，南方游客一路向北抵达冰城哈尔滨。少有人知的是，数以百万吨的粮食正沿着同一条路南下。哈尔滨每年产出超过1260万吨粮食，其中超过700万吨通过贯通南北的运输线，来到南方居民的餐桌上。

改革开放以后，南方城市逐渐扭转了以农业为主的产业格局，而在北方城市，现代科技的发展使广种薄收的传统农业有了成为新的粮食产地的基础。

20世纪90年代，我国开始划分粮食主产区、产销平衡区、粮食主销区。“1994年，‘粮食主产省’第一次见于文件，2001年，‘粮食主产区’‘粮食主销区’‘粮食产销平衡区’的概念正式形成，2003年，我国划定黑龙江、吉林、辽宁、河北、河南等13个省（自治区）成为粮食主产区。”中国农科院农业经济研究所研究员钟钰介绍。

对一座主产区的产粮大市来说，保障粮食生产，是区域发展中的首要责任。早在1995年，我国就开始实施“米袋子”省长负责制，2015年，粮食安全省长责任制实施。2021年，也就是“十四五”开局之年，责任制度进一步明晰，在全国实施粮食安全党政同责制度，随后的五年中，“五级书记”抓粮食格局不断形成。

钟钰曾在我国多个粮食生产区考察。在河南周口，他发现当地按照耕种管收的粮食生产周期，将粮食责任分解成更多具体的流程，同时按照横向坐标，将责任细化到每一块地，“就像网格化管理，每块地每个时间段，都有明细的做法和具体责任人。”钟钰说。

在哈尔滨粮食经济“十四五”发展规划中，明确建立以市为单位的领导小组，保障粮食生产的稳定和安全，同时建立严格的监督考核机制，将绩效评价结果作为粮食安全责任制考核、项目资金再安排等的重要依据。对相关工作成效明显的予以倾斜支持，对工作进展慢、工作质量不高、重点任务落实不力的，严肃问责。

几乎所有粮食主产区都有类似的做法。这些政策与机制保障，让粮食生产在遭遇风险时，可以第一时间应对。如2025年秋天，河北邯郸几乎在降雨开始的同时，就建立了履带式玉米收获机、烘干设施等供需台账，组建包联服务队、应急作业服务队、党员先锋队，还组织1000余名农技人员分片包干、包村联户开展服务和技术指导、动员村庄留守人员，重点抢收积水严重地块。

如何突破产量“天花板”？

一直以来，干旱少雨的北方面临着粮食生产的困境，科技改变了北方城市的农业生产模式，尤其在小麦、水稻等主粮单产接近天花板的时代，产量的提升依赖于科技的突破与应用，同样依赖于制度的创新。

农业生产中，“土、肥、水、种、密、保、管、工”是保障生产的根本途径，从耕地到肥料，从水利到育种，从密植到植保，从管理到机械，这个1958年提出的“农业八字宪法”仍在发挥着作用。

以耕地为例，哈尔滨2024年已建成的高标准农田为1024万亩，2025年再次建设252.5万亩，合计占全部粮食播种面积的四成。而在邯郸，整个“十四五”期间，新增高标准农田超过230万亩。

水利设施和技术的更新，则成为对抗干旱、洪涝等自然灾害的利器。在邯郸，农民在冬闲时节更新农田喷灌设施，将传统浇灌管道升级为稳定性更好、更节水的设备，每年每亩地的浇水成本可以下降一半。

当现代化的技术更广泛地应用到农田，传统的小农经营模式也随着制度的改革，逐渐走向适度规模经营。家庭农场、农民专业合作社、社会化服务机构等新型的生产、服务经营主体不断涌现。

在哈尔滨，一位农场主经营着5000亩地，其中一部分通过土地流转获得，更多的则是农民托管给农场，由农场统一负责耕种管收全流程，农民坐等分红即可。类似适度规模经营的土地，在哈尔滨超过1900万亩，占比超过六成。“集约化经营的模式下，种子、肥料、农机等生产成本更低，且新品种、新技术的推广更快、更有效。”农场主说。

特大城市的保粮之道

与哈尔滨、邯郸、周口这样的粮食生产之城不同，广州、上海等城市是粮食消费之城，也是我国主要的粮食主销区。其中，广州的粮食自给率为10%左右，上海为15%左右。

自给率低，但需求不会减少，一些特大城市由于人口数量更大，对粮食的需求也更高，保障物流、仓储等市场化流通环节的畅通，是这些城市保障粮食供应的主要途径。

2025年8月，上海市修订《上海市粮食安全保障条例》，其中特别设立专章，提出要依托区位优势，发挥粮食物流重要枢纽、示范园区、城郊大仓基地等作用，构建高效快捷的现代粮食物流体系。上海市法工委相关负责人在解读时表示，《条例》立足上海超大型粮食消费城市这一实际，围绕提升该市粮食安全保障能力的核心目标，体现出高质量、有特色、可实施的特点。“《条例》不是简单复制上位法，而是为超大城市量身定制解决方案。”

在广州，发达的物流体系同样是保障粮食安全的重要基础。广州港是全国最大的粮食接卸港和中转港，也是华南地区最大的粮食中转枢纽，其南沙粮食通用码头拥有19个现代化泊位，粮食年装卸吞吐量超2000万吨。2025年12月，广州天河龙洞粮库建设工程完成划拨供应，这是天河区首个区级粮食储备库，项目用地面积42535.22平方米，总投资超6亿元，项目预计2027年底建成投用。

在保障物流渠道畅通的基础上，广州、上海这样的粮食主销区，也在不断加强本地粮食的产能。“十四五”期间，广州推进全域土地综合整治试点，部署128个整治项目，实施“田长制”，改造提升高标准农田。上海专门出台相关实施意见和考核办法，落实粮食安全省长责任制，并每年根据实际情况制定考核指标，对各区和相关企业进行考核。同时，作为超大城市，广州、上海等一直在开展爱粮节粮宣传教育活动，培育居民节约意识，加强粮食安全的保障。

产粮城市的待解难题

一座城市，为何要生产远超自身所需的粮食？从全国层面看，粮食产销区的协同发展，是区域协同发展的重要部分，但对主产区来说，“财粮倒挂”是必然要面对和破解的难题。

“粮食主产区肩负着保障粮食安全的重大责任，同时也承担着巨大的机会成本。”钟钰表示，在一些城市快速发展工业、高附加值农业的同时，主产区则因为必须生产粮食而失去了获得更多效益的机会。

仍以耕地为例，18亿亩耕地是我国粮食安全的红线，这条红线并不分产区与销区，但在主产区，更大面积的基本农田、更高的粮食生产责任，意味着更多的农田只能种粮食，不能从事其他领域的生产，甚至不能种植经济作物。

而农业的低效益和高风险，使得主产区的区域经济体量远低于主销区城市。以哈尔滨和广州为例，2025年前三季度，广州的地区生产总值为23265.65亿元，第一产业197.94亿元，占比0.85%。同一阶段，哈尔滨的地区生产总值为4653.5亿元，第一产业230.2亿元，占比接近5%。

更多的隐形成本容易被人忽略，尤其是农业生产资源的消耗。在华北，地下水超采的现象多年前已引发关注，而大规模高强度的农业生产，无疑是超量用水的重要部分。在东北，水资源也在快速消耗，同时，研究发现，东北黑土地正在以每年1厘米的速度变薄，而要形成1厘米黑土，需要上百年的时间。

在现代化进程中，粮食主产区城市如何破局与突围？近年来，我国实施了多项帮助粮食主产区发展的政策，在主产区，包括一二三产融合等各种形式的探索，正在尝试把更多的利润留在产区。而从国家层面，除了针对产粮区的纵向补贴和扶持之外，我国也在探索粮食产销区横向利益补偿的机制。

2024年中央一号文件提出，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，2025年中央一号文件再次提出，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分配。

几年来，浙江、广东、福建、北京等地先后实施了多项与主产区合作的项目，如浙江通过资本性补助，支持黑龙江粮源基地的建设，福建助推主产区从“卖原粮”向“卖产品”“卖服务”转型，广东与黑龙江共同打造现代农业生产模式等。“从个案看，确实已经有许多案例和项目，但从全局看，对主产区的利益补偿，仍是一个漫长而艰辛的过程，主产区的未来破局，仍然任重道远。”钟钰说。