21世纪经济报道记者 王俊 北京报道
公平竞争审查是指约束政府的行为，以确保今后政府出台的各种产业、投资政策，以不破坏统一市场和公平竞争为前提。近日，《公平竞争审查条例》发布，首次以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作了全面、系统、详细的规定。
今天（6月21日）国新办举行国务院政策例行吹风会，介绍《公平竞争审查条例》有关情况。会上解读了条例的亮点，《条例》进一步扩展了审查范围，应纳尽纳、应审尽审，体现了政府部门在维护公平竞争市场秩序方面的自我约束、自我监督和带头自觉合规；为破除对民营企业差别对待，建立覆盖经营全链条的审查标准体系。
背景：以行政法规方式填补公平竞争审查制度的立法空白
公平竞争审查制度起始于8年前，2016年国务院印发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求行政机关和法律法规授权具有管理公共事务职能的组织在起草涉及经营主体经营活动的政策措施时应当进行公平竞争审查。
国家市场监督管理总局竞争政策协调司司长周智高在会上透露，公平竞争制度实施以来全国累计审查的政策措施161.8万件，清理存量文件447万件，废止和修订了排除、限制竞争的政策措施9.3万件，一批妨碍经营主体公平准入、影响经营主体公平竞争、限制商品要素自由流动的政策措施得到了有力纠正。
“当然制度实施过程中我们也注意到，有的地方对竞争政策就是发展政策、公平竞争促进经济发展这样的认识还不是很到位，为了短期发展和局部利益，一些地方保护和市场分割的行为仍然存在，妨碍了全国统一大市场建设。公平竞争审查这项制度本身也还存在一些法律位阶不高、约束力不强的问题，不同地方的工作进展不平衡、制度落实不到位、公平竞争审查把关不严的情况仍然存在。”周智高表示。
2022年修改的反垄断法明确国家要建立健全公平竞争审查制度，不过，只是作了原则性规定。此次公布的《公平竞争审查条例》首次以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作了全面、系统、详细的规定。国家市场监督管理总局法规司司长彭新民表示，这填补了公平竞争审查制度的立法空白，标志着我国已经基本形成了具有中国特色、以反垄断法为核心、内容比较完备、制度比较健全的反垄断法律体系。
亮点1：审查范围扩大 应纳尽纳、应审尽审
国家市场监督管理总局反垄断总监许新建指出，《条例》是对公平竞争审查制度作了一次全面升级，审查范围更加全面。之前公平竞争审查的范围主要包括行政法规、规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施。
这次《条例》在前期基础上进一步扩充了审查的范围，要求行政机关和法律法规授权具有管理公共事务职能的组织在起草法律和地方性法规时也要开展公平竞争审查。“因为法律立法的权限是在全国人大及其常委会，地方性法规则在具有立法权的地方人大及其常委会，《条例》将起草阶段的法律、地方性法规也纳入了公平竞争审查范围，这样就做到了审查范围的全覆盖。”许新建表示。
彭新民指出，坚持应纳尽纳、应审尽审，体现了政府部门在维护公平竞争市场秩序方面的一种自我约束、自我监督和带头自觉合规。
亮点2：破除对民营企业差别对待 建立覆盖经营全链条的审查标准体系
目前不少地方存在对外地企业、民营企业、不同规模企业不公平待遇等问题。
司法部立法二局负责人郭启文坦陈，在一些地方和领域，未按照要求开展政策措施的公平竞争审查，造成在市场准入、要素获取、政府采购、招标投标、奖励补贴等方面对经营者尤其是民营企业进行歧视差别对待，地方保护、区域封锁和行业壁垒等情形仍然存在，“准入不准营”“玻璃门”“旋转门”等现象尚未消除。
周智高解释，此次《条例》建立了一个涵盖经营主体生命全周期、经营全链条的审查标准体系。
在市场准入和退出方面，要保障机会平等。《条例》规定，有关的政策措施不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序，不得设置一些不合理的或者歧视性的准入条件，也不能通过违法设置或者授予特许经营权、限定交易等方式妨碍市场的公平准入。他举例称，在监管执法中我们发现，有的地方可能会通过下发文件等方式直接指定某个企业提供商品和服务，这样就排除了其他企业的准入机会，属于《条例》禁止的行为。
在商品要素的流动方面，要保障进出自由。《条例》明确，不得限制外地或者进口的商品要素进入本地市场，也不得阻碍本地经营者迁出，或者商品要素的流出；不得排斥、限制外地经营者参加本地的政府采购、招标投标等经济活动；不能对外地或者进口的商品要素、外地经营者在价格收费、资质标准、监管执法等方面实行歧视性待遇。比如，我们发现有个别地方为了本地经济发展，对本地企业迁出设置了一些障碍，妨碍企业自主迁移，这就违反了《条例》的规定。
在影响生产经营成本方面，要保障竞争公平。《条例》要求，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，实施选择性、差异化财政奖励或者补贴，也不得在要素获取、行政事业性收费等方面给予特定经营者优惠，目的就是防止有的经营者凭借某些特殊政策来获取不正当的竞争优势。
在影响生产经营行为方面，要保障经营自主。《条例》要求，不得强制或者变相强制经营者实施垄断行为，也不得违法干预实行市场调节价的商品要素价格水平，或者超越法定权限制定政府指导价、政府定价，要切实维护企业的经营自主权。
亮点3：审查工作机制权责清晰 需听取经营者等利害关系人意见
审查机制的设置实际上关系到了公平竞争审查制度最后是否落到实处。
周智高提及，《条例》做了多方面规定。第一，由谁来审。《条例》分三种情形作出了规定，第一种，如果是由一个部门来出台的政策措施，由起草单位来进行公平竞争审查。第二种，如果是由多个部门一起联合出台的政策措施，由牵头的起草单位来进行公平竞争审查。第三种，如果是由县级以上人民政府出台，或者要提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，这种由本级人民政府的市场监督管理部门来会同起草单位开展公平竞争审查。通过全方位来确定审查的主体，压实审查的责任，确保审查工作能够落实。
第二，什么时候审。按照《条例》的规定，公平竞争审查要在政策措施的起草阶段完成，一方面可以充分发挥公平竞争审查的预防功能，切实防止出台排除限制竞争的政策措施。另外一方面，也可以由审查主体根据实际情况，把握具体的审查时间，有利于提高工作效率。
第三，怎么审。《条例》规定了四个方面的审查标准，起草单位要对照这些审查标准，认真评估政策措施对公平竞争的影响。同时，为了确保审查结论的客观和准确，《条例》还要求在进行公平竞争审查的时候，应当听取有关经营者、行业协会、商会等利害关系人关于公平竞争影响的意见，如果是涉及社会公共利益的，还要听取社会公众的意见。在审查结束后，起草单位还要作出明确的审查结论。如果是适用例外规定的，还要在审查结论中进行详细地说明。
亮点4：专章规定监督保障措施 提高制度的权威性和约束力
为加强公平竞争制度的落地，《条例》专章规定了监督保障措施。形成全方位的监督保障工作机制，显著提高了制度的权威性和约束力，确保制度能够落地见效。
监督措施包括抽查、投诉的处理、督查等，处理措施包括了约谈、处分等，尤其是特别规定，“国务院定期对县级以上地方人民政府公平竞争审查工作机制建设情况、公平竞争审查工作开展情况、举报处理情况等开展督查”，促使各地更加重视公平竞争审查工作。
并且，通过严肃的追责问责来推动落实。《条例》建立了约谈机制，规定起草单位如果未按照条例规定开展公平竞争审查，经市场监管部门督促仍未整改的，上一级市场监管部门可以对其负责人进行约谈。同时，也明确了法律责任，对未依照《条例》规定开展公平竞争审查造成严重不良影响的，要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。市场监管部门也将认真落实《条例》要求，及时向有关部门提出处理建议，加强行纪衔接，推动《条例》落实落地。
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