21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 近日，多个省份的2024年预算执行情况和2025年预算报告陆续对外公开。
21世纪经济报道记者梳理发现，包括广东、江苏、浙江、湖北、内蒙古、重庆、辽宁等省份对外披露了财政部提前下达的2025年地方新增债务限额，这些省份各自分别获得了占2024年各省全年新增债券约60%的额度。这意味着2025年地方“提前批”新增债券额度或为“顶格”下达，提前下达的地方新增债券规模接近2.8万亿元，这有助于积极财政政策靠前发力。
各省份的2025年预算报告，还披露了2024年化债进展，以及2025年化债重点工作。2024年一次性提高地方债务限额6万亿元，当年落地2万亿元用于置换地方隐性债务的置换债券，较好地缓解地方化债压力，优化了债务结构、拉长了债务期限、降低了付息成本。
考虑到2025年各地财政依然处于“紧平衡”的状态，防范化解地方债务风险依然是各地重点工作。多个省份提出要实施全口径债务管理，继续压减融资平台数量，遏制新增隐性债务，部分省份明确要防止国企事业单位融资平台化、严禁向国企下达政府融资任务等，部分省份则提出要争取隐债的全面清零。
“顶格”下达“提前批”地方新增债券
近日，广东省财政厅对外发布《广东省2024年预算执行情况和2025年预算草案的报告》，显示财政部提前下达广东省2025年新增债务限额为3213亿元，其中一般债务178亿元，专项债务3035亿元。该报告还指出，利用存量隐性债务“清零”的有利条件，广东2024年全年争取新增债券额度5382亿元，其中新增专项债券5085亿元，首次突破5000亿元，保证了稳增长、扩投资的支出强度。
考虑到每年地方新增债券规模需在每年3月全国两会经由全国人民代表大会审议通过，为了便于地方加快发债进度，更早更好地发挥政策资金的效用，全国人大常委会授权国务院提前下达下一年新增地方债务限额，并明确该“提前批”额度需在当年新增地方债务限额的60%以内。
简单计算可以发现，广东2025年“提前批”地方新增限额3213亿元，约为2024年广东新增债务限额（5085亿元）的60%。部分其他公开的省级2025年预算报告，包括江苏、浙江、湖北、内蒙古、重庆、辽宁等省份，同样呈现出“顶格”下达新增债务限额的态势。比如，江苏2025年获得提前下达新增债务限额为1540亿元，约占2024年江苏新增债券（2579亿元）的60%。内蒙古2025年获得中央提前下达新增债务限额305亿元，约占2024年内蒙古新增债券（490亿元）的62%。
考虑到2024年地方新增债券规模为4.62万亿元，包括7200亿元新增一般债券、3.9万亿元新增专项债券，由此可以推算出2025年“提前批”地方新增债券规模约为2.8万亿元。
每年地方新增债券在各省份的分配状况，与债券资金使用效益、地方债务风险等状况相关。广东作为存量隐性债务“清零”的省份，2024年获得超过5000亿元新增债务限额，就体现了新增债券向经济大省、债务风险较低省份倾斜的特点。内蒙古2025年“提前批”额度略有提高，可能跟内蒙古2024年化债取得较好进展有关。
内蒙古自治区财政厅披露的《内蒙古自治区2024年预算执行情况和2025年预算草案的报告》显示，2024年内蒙古发行化解存量隐性债务置换债券572亿元，推动金融机构集中谈判降息，统筹推进融资平台改革转型，大力压减平台数量和债务规模。2024年内蒙古化债工作取得突破性进展，有望率先退出高风险省份。
从各省份2024年预算执行情况来看，2024年化债组合拳的推出，较好地缓释了地方债务风险。2024年11月份，中央推出12万亿元地方化债“组合拳”，包括增加6万亿元地方债务限额置换地方存量隐性债务，2024年至2026年分三年实施、每年2万亿元额度；从2024年起，每年从新增地方专项债中安排8000亿元用于化债，累计置换隐性债务4万亿元；2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。
江苏省财政厅表示，2024年牵头编制全省“1+7+13”化债方案并获国务院批复。2024年积极争取、用足用好债务管理增量政策，大大缓释了化债压力，大幅降低了债务成本。 江苏省融资平台数量较 “3·31 ” 时点数压降50%以上 ，综合融资成本下降约60BP 。
天津市财政局表示，2024年天津全口径化债成效显著，债务期限结构进一步优化，综合债务率进一步下降。加快政策性债券额度发行使用，非标、高息隐性债务全部出清，有息隐性债务平均利率较上年降低1个百分点。积极争取中央金融管理部门和金融机构总部支持，推动隐性债务缓释及融资平台经营性债务贷款重组到期债务本息全部如期目足额兑付。加强与资产管理公司、国有大行金融资产投资公司合作，推动市场化债转股。融资平台市场化转型步伐加快，清理撤并融资平台75家。
加强全口径地方债务监管
2024年多个省份在化债上取得明显成效，一方面在于新增12万亿元化债资金的支持，另一方面还在于地方加大了资源统筹力度，包括盘活资产增加化债资金、与金融机构协商债务展期等。
吉林省财政厅表示，2024年连续开展四轮起底摸排，推动资产资源有效盘活变现，大力清收对外债权，增加化债资金来源。用好用足国家一揽子增量政策，多措并举推进化债工作。2024年吉林全省存量隐性债务降至1000亿元以下，与上报国务院“331”数据相比压降80%左右；全省58个市县区隐性债务清零，占全部市县区的82.9%；压降融资平台187家，压降比例56.7%。
重庆市财政局表示，2024年千方百计降低存量债务风险，采取置换债券、盘活资产等方式，持续压减隐性债务。运用直接偿还、展期重组等手段，优化融资平台债务结构、降低债务成本。深入推进全口径地方债务监测体系建设，加强应急周转资金调度，全市未发生债务违约事件。
展望2025年，多个省份直言2025年财政收支矛盾更加突出，“紧平衡”的态势依然严峻。2025年将加力推出更大力度的宏观政策，有助于经济平稳回升、财政收入增收。但是，PPI持续负增长、房地产市场仍在深度调整、外贸面临较大不确定性等制约因素依然存在，2024年各地加大了资产盘活力度，导致一次性收入增长较快，也压缩了财政挖潜的空间。
在财政“紧平衡”的背景下，2025年确保地方债券如期偿还、推进地方隐性债务化解等工作，依然需要引起足够重视。
黑龙江财政厅表示，2025年防范化解地方债务风险。用好国家债务置换增量政策，进一步优化调整化债方案，全力统筹预算资金、盘活资产资源等方式，综合运用法定债券再融资、应急备付金等政策工具，确保不发生违约风险。加强全口径地方债务监测监管，加大监督问责力度，坚决防止违规违法新增隐性债务。
2025年，在落实既定化债政策的基础上，多个省份提出要遏制新增隐性债务，加强全口径地方债务监控，尤其要推进融资平台转型、防止国有企事业单位融资平台化、不得向国企下达政府融资任务等。
江苏省财政厅表示，2024年江苏地方债管理路径从实行“三债统管”向全口径债务监测监管转变，2025年要持续推动全省化债方案落地落实，统筹推进隐性债务化解、融资平台退出、债务成本压降、规范地方债务管理、防范流动性风险等多项工作。要加快推进融资平台数量压降，严禁向国有企业下达政府融资任务，坚决防止国有企事业单位融资平台化，严禁变相新设融资平台等违规举债平台。建立完善全口径地方债务监测机制，将各级政府及其部门、事业单位、 国有企业债务全部纳入统计监测范围，推动形成多部门协同监管模式。
吉林省财政厅表示，2025年要落实一揽子化债方案，统筹用好化债支持政策，科学使用增量置换债券，加快释放政策红利。实施全口径债务管理，债务资金与其他财政资金有效衔接，巩固化债成果，争取实现隐债全面清零。加强全口径地方债务监测，坚决遏制新增隐性债务，严格落实举债终身问责制和债务问题倒查机制，对新增隐性债务 “零容忍 ”。加快地方政府融资平台改革转型 ， 分类推动平台转型退出，进一步压降平台数量，同时做好已退出融资平台监控，引导建立现代企业制度，按照市场化法治化原则运作。
中国财政科学研究院院长杨志勇对21世纪经济报道记者表示，地方隐性债务的共同特征是政府预算中找不到这些债。它们往往不是由地方政府直接举借的债务，很多可能是以地方国企比如融资平台的名义举借的银行贷款、城投债等。被确认为地方隐性债务的，需要体现公共利益，是公共项目形成的债务，地方政府须承担偿还责任。之所以形成隐性债务，是因为全口径预算管理不到位，有些政府开支游离在预算之外，因此要提高预算约束性，对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目一律不得实施。此外，还要加强政府债务监督，推动全口径政府债务监测。
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