21世纪经济报道记者李莎 北京报道 近期31个省份2025年政府工作报告相继发布，深化土地制度改革成为其中的重要内容。
其中持续开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，有序推进集体经营性建设用地入市改革，开展宅基地规范管理，加强闲置土地和存量用地盘活利用，强化土地要素保障等成为多省份今年的重点工作任务之一。
如何看待我国当前的土地制度改革推进情况？城乡土地问题的症结何在？未来又该如何推进相关改革？建立城乡统一的建设用地市场应如何发力？盘活存量土地和低效用地的重点是什么？优化土地管理应如何着力？带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了中国国土经济学会理事长肖金成。
肖金成认为，近年来我国推出系列土地制度改革举措，改革成效不容否认，但承包地、宅基地和集体经营性建设用地等改革的效果还有待提升。破除城乡二元结构，实现城乡土地制度并轨，是未来土地制度改革的基本方向，可考虑从小城镇入手推进改革。当前在土地管理上存在的一大问题是经济活跃地区建设用地相对短缺，对此可以从优化建设用地指标分配和推动建设用地指标跨区域转让两个方向进行改革，满足优势地区用地需求的同时，也有助于推进区域协调发展。
中国国土经济学会理事长肖金成（受访者供图）
从小城镇入手，改革城乡二元土地制度
《21世纪》：随着经济社会发展条件变化，土地制度需要做出相应调整已成共识，近年来我国土地制度改革稳步推进，但与大家的期待仍有差距，对此你怎么看？
肖金成：近年来我国相继推出了多项土地制度改革举措，涉及承包地、宅基地、集体经营性建设用地等。土地制度改革成效不容否认，但各地实际情况存在较大差异，改革在推进过程中仍面临不少困难，实施效果还有待提升。
首先是农村土地的“三权分置”改革。土地所有权属于集体，农户拥有承包权并用于耕种，随着很多农民进城务工经商，耕地出现撂荒现象，造成土地资源浪费。通过“三权分置”改革，土地承包权被分为承包权和经营权，并引导农村土地经营权有序流转。
目前土地经营权流转正逐步推行，以适应现代农业发展的需要，但在实际操作中还面临一些挑战，存在不规范、不明确的情况。比如在承包期内经营权可以转让，但很多农民向种粮大户转让经营权的过程中，对于转让年限、转让期内租金定价方式并不明确。一方面意味着农民随时可能收回经营权，增加经营权转让的不稳定，不利于经营主体持续经营；另一方面也存在租金逐年上涨的风险，影响经营主体的经营收入。
在宅基地改革方面，宅基地所有权归集体，农民有使用权，一户只能拥有一处宅基地。现在面临的问题是，农民举家迁往城市，很多农村宅基地处于长期闲置状态，这种情况已相当严重。因为农民的宅基地使用权并未规定明确期限，对集体成员之外不允许转让，集体也不能收回，造成资源的巨大浪费。宅基地使用权流转的限制较多，只能在本村村民之间进行流转，但村内流转需求并不大，而且流转价格一般也比较低，因而农民更倾向于长期持有。一些年久失修的老房子还存在倒塌危险，影响村容村貌。
此外，宅基地属于集体建设用地，但并不属于集体经营性建设用地。近年来我国持续推进集体经营性建设用地入市试点，从实际来看，东部地区集体经营性建设用地较多，试点效果较好，但中西部地区集体经营性建设用地比较少，其中不乏面积较小、不连片、距离城市较远的地块，入市难度较大。我国集体建设用地改革尚在初步尝试阶段，我认为未来推进改革的重点是宅基地改革。
《21世纪》：当前土地问题的症结在哪里?
肖金成：城乡土地的二元结构或者说二元制度，是造成土地问题的根源所在。二元制度下农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，这已不符合当前的社会现实。我建议土地制度并轨，将集体土地转化为国有土地。
城市土地归国家所有，单位和个人拥有使用权。土地使用权是用益物权，权利主体享有占有、使用和收益的权利，具有可转让性。单位和个人可通过招拍挂、租赁等方式，按照政策规定的价格向政府支付费用来获得土地使用权。城市土地制度与我国现有的社会主义市场经济制度是相容的。而农民拥有的承包权却不允许转让，宅基地使用权也不允许转让给本集体之外的成员。农民所在的集体对农民的承包地和宅基地拥有所有权，但没有处置权和收益权。这些明显的矛盾现象不符合社会主义市场经济原则。
按照现行制度，如将集体土地变成国有土地再转让给城市土地使用者，需要办理一系列手续。政府要向农村集体经济组织支付土地补偿费或土地征用费，土地使用者通过划拨或通过招拍挂获取土地使用权。但目前很多集体土地转让是房地产开发商购买土地使用权，价格差异很大，招拍挂的土地使用权价格很高，支付给村集体和农民的费用很低，二者的差价成为政府的收入，存在明显的不公平，即同地不同权也不同价。
比如，开发商投入资金从集体获得一块土地，要经历两个阶段。首先政府从村集体征用该土地，并向农民支付补偿。然后政府将土地转让给开发商，开发商向政府支付土地转让金。后者明显高于前者，这成为“土地财政”的主要资金来源。土地制度并轨意味着土地实现了国有化，中间环节将不复存在。开发商从农民那里直接购买土地使用权，转让费直接支付给农民。城乡土地制度并轨，“同地同价同权”的问题便迎刃而解。土地财政固然给一些地方政府带来了巨额财富，但“土地财政”也是“房地产泡沫”的根源，由于开发房地产给地方政府带来巨额收益，很多地方把大量耕地用于开发房地产，不仅农用地迅速减少，也造成房地产供过于求。
农村土地主要用于种植粮食，但小农户种粮收益有限，因此不同程度地存在耕地撂荒现象，威胁国家粮食安全。如果农村土地实现国有，则可以通过土地利用规划和土地用途管制，保障粮食种植面积。对于农民而言，不管土地所有权归集体还是国家，都不影响其使用权，甚至使用权更有保障。此外，当前相当一部分村庄的集体经济组织早已不复存在，集体土地所有权实际上处于悬空和虚化状态。
《21世纪》：集体土地变成国有土地是否会让农民失去兜底保障？
肖金成：我国设置土地承包经营权，主要的考虑是因为当时农用地既是生产资料也是保障资料，但目前情况已发生变化，小农户的人均“一亩三分地”已不能完全解决其生计问题。实际上，很多农民已经离开农村，很多“二代农民工”已很难再回到农村去务农，土地的保障资料属性严重弱化，因此需要建立完善的社会保障制度，为农民提供生活和就业保障。在农民社会保障制度完善的情况下，农用地的保障资料功能就可以退出，仅保留生产资料功能。
《21世纪》：要改革城乡二元土地制度，应如何破题？
肖金成：我认为，应从小城镇入手推进改革。小城镇位于城市和农村之间，是规模比较小的城市，其土地从性质上说是国有土地。未来改革应先从小城镇开始，将小城镇的土地转为国有，再逐步向农村地区推进。2023年末，我国有21421个建制镇，意味着有同等数量的小城镇。在小城镇优先推进改革，就能将土地制度改革往前推进一大步。以宅基地改革为例，随着镇上居民从农村户籍转变为城市户籍，其宅基地将拥有土地使用权和房屋所有权，就能够直接入市进行交易。当然，新建和改建要符合规划并经过审批。由于土地所有权归国家，代表国家的政府就有权力和责任进行城镇基础设施建设。
优化土地管理制度需双管齐下
《21世纪》：要建立城乡统一的建设用地市场，推进农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同价同权，要如何着力？
肖金成：未来要进一步推进改革，需要更具体地分析各地实际情况，推出更清晰的改革路线和实现路径。就像我前面提到的，有些改革难以推进是因为中西部集体经营性建设用地比较少，而闲置的宅基地却很多。允许非经营性建设用地入市和转让，是一个值得探讨的问题，比较可行的是城乡建设用地增减挂钩。
重庆进行了多年“地票”交易，试验比较成功，既有助于解决耕地减少的问题，也解决了建设用地不足的问题。重庆实施的“地票”交易制度，即让农民自愿将闲置宅基地进行复垦，自然资源部门按照基本农田标准验收后，发给“地票”，并在政府设立的“地票”交易所挂牌交易，交易成功之后，收益归农民。
我认为，城乡建设用地增减挂钩是未来破解经济发展与粮食安全保障“两难”困境的重要改革措施，可在全国范围内推行。首先要建立建设用地指标交易市场。可在地级市层面建立交易市场，这既能防止在省级层面进行交易会提高交易价格，又能避免在县级层面交易由于市场供大于求，交易价格过低，农民复耕积极性不高的情况。
《21世纪》：中央经济工作会议提出要盘活存量用地，目前我国存量土地和低效用地盘活利用还面临哪些难点？接下来的工作应重点关注哪些方面？
肖金成：在房价快速上涨时期，土拍活跃，开发商过去拿地价格高，但这两年房价回调，过去高价拿的地再建房的话很可能销售不出去，这些之前高价购入的土地就会变成低效用地或闲置土地。在全国范围内，尤其是县级单位这样的土地数量较多，这也是存量土地和低效用地盘活利用的难点。
如果开发商没有继续建房的意愿甚至已经倒闭，那么政府要通过协商，用市场化的方式收回土地，这既可以解决企业的困难，也能盘活利用闲置土地，避免土地资源的浪费。此外，当前还有不少闲置的工业用地和物流用地，地块面积较大，持有成本很低，同样存在土地资源利用不充分的问题。
要盘活存量土地和低效用地，需要进行制度变革，尤其是完善持有环节的税收制度。当前土地持有的成本很低，这是土地资源闲置或低效利用的根本原因。要明确，土地持有者缴纳的土地转让金是使用权转让的费用，而非土地资源税，如果增加这一成本，就能够促进闲置土地尽快转让。要做到这一点，需要逐步对法律和政策进行调整和规范。
《21世纪》：《全国统一大市场建设指引（试行）》提出要依据国土空间规划在城市群、都市圈内探索区域建设用地指标统筹配置和毗邻区域建设用地协同供应，目前这项工作还面临哪些难点？未来重点发力的方向在哪里？
肖金成：在城市群、都市圈内探索区域建设用地指标统筹配置和毗邻区域建设用地协同供应，我认为难度还比较大。国务院已批复了十几个都市圈的规划，但合作机制还没有建立起来。推进这项工作，需要在都市圈内建立一个机构，为需要土地的市场主体提供服务，区域内的市场主体向该机构提出用地需求，然后进行区域内建设用地指标的对接和调剂。
《21世纪》：党的二十届三中全会提出要优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度。接下来土地管理如何优化？
肖金成：目前存在的问题是部分地区经济活跃，但建设用地相对短缺。用地指标按照一定的标准和原则自上而下进行分配，但各地对用地指标的需求不同，比如东南沿海地区需求量相对比较大，用地指标供应不足严重制约经济社会发展，省会城市、区域性中心城市的情况也类似。因而用地指标的供应根据需求情况，增加经济活跃地区的用地指标是合理的。
我认为，优化土地管理制度需要双管齐下，除了优化用地指标分配机制之外，推动用地指标跨区域转让也是一个改革方向。建设用地指标按照人口和土地面积进行分配，这样比较公平合理。建设用地指标用不完的省市可通过交易市场转让出去，既满足指标不足的省市的指标需求，指标转让省份也得到了补偿。一般来说，欠发达地区建设用地指标用不完，可以将指标转让给发达地区，发达地区支付一笔资金，是对欠发达地区的补偿，有助于促进区域协调发展。我认为这是需要探索甚至改革的方向，应进一步完善相关原则、标准和交易的细则。
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