南方财经记者 马嘉璐 卓皙雯 广州报道
近日，广东省发布《公共数据资源授权运营管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），拟明确“统一实施、依场景授权”的公共数据资源授权运营模式。
华南师范大学法学院副教授、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕表示，这一模式在一定侧面体现了“无场景不授权”的理念，既有利于挖掘行业系统场景，也能够与区域集中统一授权等模式相衔接，兼具开放性和灵活性。
据南财数据团队统计，截至今年9月，全国范围内已有至少23个省份也出台了公共数据资源授权运营管理办法。从授权运营模式来看，多数省份均采用了整体授权、分领域授权、依场景授权等多种方式并进的模式，旨在从应用层面加强对公共数据价值的开发利用。
落实“无场景不授权”
《办法》拟界定，公共数据资源授权运营是指县级以上人民政府将所持公共数据资源，依法授权符合条件的运营机构进行治理、开发，进而面向市场公平提供数据产品和服务的活动。
此次《办法》拟重点构建规范化的授权运营模式体系，其中省级层面实行“统一实施、依场景授权”的核心模式，即由省级实施机构统筹负责授权运营全流程工作，包括公开遴选运营机构，并根据具体应用场景需求，精准授权运营机构对相关公共数据资源进行加工处理，形成数据集、数据模型、数据接口等各类数据产品与服务后，向市场公平供给。对于确有特殊需求的行业，省行业主管部门可制定特定领域授权运营实施方案，经省人民政府同意后实施。而地级以上市、县级人民政府则可结合本地实际，自主确定本行政区域的授权运营模式。
马颜昕表示，“依场景授权”模式中，由多个经营主体承担运营机构的角色，按照具体的、不同的场景对公共数据资源进行授权运营，体现了开放的特征。“无场景不授权”，数据产品在真正进入市场流通时，必然会有明确的应用场景，依场景授权正是对这一理念的落实。一些实力较强、规模较大的运营机构，也有可能同时承担多个场景的运营。
在赋能人工智能产业发展方面，《办法》拟提出，围绕医疗、金融、能源、交通、工业制造等重点领域开展公共数据资源授权运营，促进、吸引行业高质量数据汇聚、共享、处理和使用，通过数据治理、数据标注和推理训练开发行业大模型，形成“通用模型+垂直领域模型”的协同应用场景。同时，鼓励实施机构、运营机构等积极对接国家部委、其他省市公共数据资源，依法合规获取非公共数据资源，开展多源数据融合开发利用，引导相关参与方共同挖掘高价值数据应用场景。
为保障授权运营模式落地，《办法》拟提出形成省一体化公共数据资源授权运营平台体系，与省数据资源“一网共享”平台、公共数据资源登记平台、数据交易平台等对接，实现公共数据从登记、加工、授权到交易的全流程可管、可控、可追溯。同时，《办法》规范了对运营机构的管理，明确运营机构不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发，且授权运营期限原则上最长不超过5年。
衔接地市授权模式
此前，广东省内的广州市、惠州市分别推出了市级的公共数据授权运营管理办法，全国范围内浙江、江苏、山东、安徽、甘肃、贵州等省份也有相应办法出台，从授权模式来看各有千秋。
广东省内，广州市确定了“运商分离”的授权运营模式，即要求公共数据运营机构与数据商功能分离，公共数据运营机构负责原始公共数据的加工处理、合规核查等工作，数据商则通过公共数据运营平台对处理后的公共数据再开发，形成面向市场的产品和服务。在实践中，广州市的公共数据运营机构这一角色统一由广州数据集团来承担。
惠州市采用“综合授权”和“分领域授权”两种并行方式。综合授权运营由惠州市政务数据事务中心组织实施，面向全社会征集数据应用需求及应用方案，与数据服务商签订协议；分领域授权运营由惠州市各公共数据提供部门组织实施，推荐该行业领域的数据服务商参与授权运营工作。
马颜昕分析，广东从省级层面实行依场景授权，与地市实行的区域集中统一授权模式并不冲突，因为省级行业管理部门较多，每个行业系统都可能有独立的场景，既有横向的数据，也有纵向的数据。若从省级层面集中统一授权，难度较大。采用“统一实施、依场景授权”的方式，有利于不同授权运营模式的灵活实现，可以因地制宜地解决一些系统性问题。此外，《办法》中也拟明确规定，“地级以上市、县级人民政府结合实际，确定本行政区域公共数据资源授权运营模式”，对各层级之间的衔接作出了安排。
据南财数据团队统计，截至今年9月，全国已有23个省级地方政府制定了公共数据授权运营管理办法，大多处于公开征求意见阶段。其中，有半数省级地方政府明确，以区域整体授权为主要授权运营模式，如提出分省、市两级开展分级授权。
此外，山东、甘肃、安徽等省份实行整体授权和分领域授权/依场景授权相结合方式，贵州、四川等省份则提出原则上以整体授权为主，确有需要可以申请分领域授权或“一场景一授权”。河北、广西两省与广东较为相似，河北采取“一场景一授权”的依场景授权模式，广西则提出采用目录授权和场景授权两种方式。
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