21世纪经济报道记者柳宁馨 杭州报道
长三角地区空间发展蓝图已确立。
12月3日，国务院对外发布关于《长三角国土空间规划（2023—2035年）》（以下简称《规划》）的批复。批复指出，《规划》是国家级国土空间专项规划，是长三角空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。
《规划》将从分散的都市圈形态进一步推向整体一体化，明确科创走廊的支撑作用，并通过有序布局产业集群转移，促进人才、资本、技术等要素在沪苏浙皖四省市间高效顺畅流动。
在受访专家看来，此次获批的《规划》围绕要素流动、产业转移、创新驱动等发展方向，构建了长三角一体化的空间保障，也明确了长三角各都市圈协同的层次。同时，长三角的陆海统筹推动长江经济带与东海海域协同布局发展，从近岸开发向深远海拓展，从单一要素布局向港产城复合空间发展转型。
（资料图）
清晰划分都市圈层次
批复强调，《规划》要落实长三角一体化发展战略部署，建设世界级城市群，支撑长三角在中国式现代化中走在前列，更好发挥先行探路、引领示范、辐射带动作用。
华东师范大学城市发展研究院院长曾刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示，《规划》围绕要素流动与产业转移的空间保障，构建了长三角一体化进程中从核心区、重点区域到外围地区的三级推进逻辑，覆盖了不同类型区域，确保没有任何地区被遗漏，国土空间布局上不存在空白和天窗。
批复指出，优化以都市圈为引领的空间格局，支持上海发挥龙头带动作用，加强上海大都市圈与苏锡常都市圈空间融合，以及与南京、杭州、合肥、宁波都市圈空间统筹，支撑世界级城市群建设。
曾刚认为，此次批复的核心亮点之一，是明确将都市圈和城市群统筹起来，强调建设具有竞争力的世界级城市群，必须先把多个都市圈建设好。此前很多人对长三角城市群与各都市圈之间的关系存在疑问，担心出现重叠交叉、权责不清的情况，而这次批复清晰划分了不同层次的关系。
在曾刚看来，此次《规划》获批表明，上海与苏锡常都市圈的融合提升了世界级城市群的影响力，苏锡常是上海大都市圈的核心圈层，两者范围虽有大小之分，但需在诸多事务上协同推进，且上海与苏州的互融同城化水平较高，为这种高度契合的融合模式提供了基础。
另一圈层则是上海大都市圈与南京、杭州、合肥、宁波等都市圈的分工协调。这些都市圈与上海及彼此之间虽存在产业高度集聚的关联，但在功能定位上各有侧重，各扬所长，协同推进世界级城市群发展。
曾刚进一步分析指出，在这样的圈层划分背景下，后续在重大项目布局、产业发展、基础设施建设、基本公共服务供给以及制度建设等方面，预计会根据不同圈层的定位采取差异化的规划并予以落实。
“此次批复通过厘清城市群与都市圈的关系、划分不同都市圈之间的发展层级，让各方形成统一共识，便于后续统一谋划，从而提升长三角区域发展的整体效能，推动长三角空间布局的重构与优化。”曾刚表示。
明确产业转移空间蓝图
都市圈融合最核心的是要素流动。在此次批复的《规划》中，科创空间的布局尤其受到关注。
批复提出，强化科技创新和产业创新空间跨区域协同，重点保障长三角G60科创走廊、沿沪宁产业创新带、宁杭生态经济带等空间需求。
在现有多条科创走廊叠加的情况下，长三角未来如何避免“创新资源同质化竞争”？科创空间跨区域统筹的关键制度或机制创新在哪里？
在曾刚看来，《规划》明确了三条科创走廊的布局，这三条走廊在空间上形成一个三角形，其核心顶点包括上海、南京、杭州，广义上还可延伸至合肥，这个三角形构成了长三角科技创新与产业链融合的核心支撑骨架，同时也是生态协同发展的重要载体。
三条科创走廊虽同属长三角科创空间的重要组成部分，但各自的功能定位和侧重点存在差异，并非同质化布局，而是形成了互补互促的关系。
具体来看，曾刚认为，长三角G60科创走廊更多基于科技成果的转化应用，聚焦于产业链与科技创新的深度结合，推动各类创新资源在走廊内高效流动与整合。沿沪宁产业创新带以重大应用技术开发为主体功能，承担着壮大战略性新兴产业、培育未来新赛道产业的艰巨任务，重点围绕关键应用技术突破，为区域产业升级提供核心技术支撑。宁杭生态经济带则侧重于生态环境建设与绿色技术开发，同时着眼于通过绿色发展，探索后进地区实现高质量、跨越式发展的新路径，在推动区域均衡发展与生态协同方面发挥重要作用。
“这三条科创走廊的底层逻辑是一致的，都是为了构建生态绿色基座，促进产业创新与科技创新的深度融合，共同支撑长三角高质量一体化发展，成为长三角高质量发展的核心三角支架。”曾刚表示。
此次批复还提出，优化沿江、沿海地区传统产业用地布局，加强传统产业集群向苏北、皖北、安徽沿江等地区有序升级转移的空间保障。
在曾刚看来，对于苏北、皖北、安徽沿江等地区而言，核心任务是承接中心城市的产业和技术梯度转移，但这种转移并非低端产业的简单迁移，而是基于地区自身优势的精准承接，目的是与中心区形成互补关系，构建中心城市侧重研发、周边地区侧重生产的跨地区产学研合作机制。
“《规划》在国土空间上为这种梯度转移和产业协作做出了具体安排，明确了不同区域的功能定位，让各地区的优势得以充分发挥。”曾刚说。
长三角具备实现产业梯次转移的良好基础，其区域空间格局最完整、城市能级布局最完善。
中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副研究员金田林在接受21世纪经济报道记者采访时表示，此次批复的《规划》将产业转移从以往的市场行为和区域性政策，上升到国家空间战略层面，这有效地解决了以往产业转移的核心难题：一方面为承接地提供了空间载体和政策支持，另一方面也破解部分高能级城市因短期税收、就业考量而不愿推进产业的困境。
“对于空间资源相对稀缺的高能级城市而言，推进产业转移“腾笼换鸟”能为前沿科技创新、未来产业发展等腾出宝贵空间；而苏北、皖北等承接地则通过承接产业获得发展新动能，最终实现长三角区域内产业链的合理配置。”金田林表示。
根据批复的提法，《规划》有望通过刚性底线管控和生态跨区域协同，杜绝产业转移带来的资源环境问题，提示产业转移并非简单的工厂搬迁，而是一个需要与承接地特色资源相结合，并充分考虑环境承载力的价值再创造过程，以实现真正的区域协同高质量发展。
陆海统筹新突破
此次对《规划》的批复对陆海统筹也有详细说明。批复提出，优化陆海统筹、江海联动的空间格局，推进沿海地区港航功能、港产城等重要空间的协同布局，合理有序利用深远海空间，释放海洋空间发展潜能。
在金田林看来，海洋经济发展已从以往区域战略中的附属表述，提升到了新的高度。作为国家高质量发展引擎的区域，国家对长三角在陆海统筹方面的期待与要求也更高。
不过，当前我国陆海统筹仍面临多重瓶颈制约。在金田林看来，首先是规划与管理的割裂问题，陆域规划与海域使用规划长期处于“两张皮”状态，本质是“重陆轻海”传统观念在空间管理上的体现，未能实现陆地优势与海洋赋能的相互加持。
其次是开发收益周期错配，地方政府受考核压力和发展需求影响，更倾向于投资能快速带来税收的近岸开发，对深远海开发缺乏动力。此外，跨区域生态补偿和空间管控约束缺乏刚性标准，陆域污染物输入对河口及近岸生态环境造成深刻影响，这与国家正在推动构建的“从山顶到海洋的保护治理大格局”目标存在差距，港产分离、港城脱节现象较为突出。
金田林认为，针对长三角的陆海统筹发展，此次《规划》的批复明确了三大突破方向。一是将长江黄金水道与东海海域视为完整的联动空间系统，进行整体设计，契合我国经济“T字型”布局特点，推动长江经济带与东海海域协同布局发展。
二是从近岸开发向深远海拓展，规划提出合理有序利用深远海空间、释放发展潜能，这为长三角突破资源环境约束、探索海洋新能源、蓝色碳汇、远洋渔业等未来产业提供了规划前瞻性和空间载体合法性依据，海上光伏、风电、潮流能等新能源利用方式有望在深远海得到进一步开发。
三是从单一要素布局向港产城复合空间发展转型，规划要求推进沿海地区港航功能、港产城等重要空间协同布局，意味着空间规划管控单元将从单一的港口、工厂、城区，升级为功能复合、安全高效的空间综合体。
在金田林看来，港产城一体化要打破行政边界，实现港口体系、产业链布局与城市功能的协同发展，关键在于依托都市圈这一新型空间组织模式，推进跨域一体化的规划、建设与管理，将港产城一体化升级为港口都市圈模式。《规划》也明确提出要“优化以都市圈为引领的空间格局”。
“国际上，日本东京、荷兰阿姆斯特丹等依托优质港口形成的世界级港口都市圈，为长三角提供了成熟范例。长三角作为港口密集、产业发展程度高、经济活跃度高的区域，具备向港口都市圈模式发展的基础。”金田林说。
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