21世纪经济报道记者周慧 实习生刘龙珠 北京报道
面对新的人口形势，如何进一步完善养老托育体系？
4月2日，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委修订印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》（以下简称《方案》）。
21世纪经济报道记者注意到，此次的《方案》在原《方案》的基础上进行更详细地修订，新增了产粮大县养老托育服务设施项目等，并提高了中央预算内投资支持标准。
对于公办养老服务能力提升项目和公办托育服务能力建设项目，《方案》将东部地区的中央预算内投资从30%提升至40%，并新增将东北地区单独列出，按照东、中、西、东北地区分别不超过平均总投资的40%、60%、80%、80%的比例进行支持。
《方案》提出，到2025年，在中央和地方共同努力下，坚持补短板、强弱项、提质量，进一步改善养老、托育服务基础设施条件，逐步构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全县乡村衔接的三级养老服务网络。
“一老一小”政策更加灵活具体
人口老龄化，是今后较长一段时期我国的基本国情，“十四五”时期我国养老、托育服务体系建设面临的需求更为迫切。《方案》聚焦“一老一小”领域，对原《方案》提出的建设项目和专项行动进行修订。
对于公办养老服务能力提升项目的修订，《方案》新增公立医疗卫生机构医养结合服务能力建设，支持医疗资源富余地区的病床使用率较低的公立医疗卫生机构开展医养结合服务，建设（含新建、改扩建）的医养结合服务设施应相对独立，床均面积宜在42.5—50平方米之间。鼓励有条件的机构提供居家和社区医养结合服务。
在对普惠养老城企联动专项行动的修订中，原《方案》重点支持“社区、医养、旅居、培疗转型养老”四类项目，此次修订则进行了删改，强调示范性普惠养老服务机构建设，支持社会力量建设专业化、规模化、医养结合能力突出的养老服务机构，积极拓展老年助餐服务功能。
文件提到，坚持保障基本，适度普惠。强化政府保基本兜底线职能，补齐重点人群、重点领域、重点地区设施建设短板。引导发展质量有保障、价格可承受、方便可及的普惠养老、托育服务。
关注社区治理的武汉大学社会学院副教授王德福告诉21世纪经济报道记者，集中资源有重点、兜好底、保基本，是公共政策应该重点关注的领域。
针对社区居家养老的公共服务采购，21世纪经济报道记者采访北京、长沙等地的社区养老服务机构后发现，国内的社区居家养老仍处在起步和摸索阶段，由于老人普遍缺少消费意愿，政府主导的传统社区养老服务设施闲置率高，主要问题是“重设施轻服务”。
王德福告诉21世纪经济报道记者，就他调研了解的情况来看，县域养老服务设施硬件条件经过多年建设，总体可以基本满足需求，现在的问题是大量设施闲置，造成资源浪费，需要通过制度创新和管理水平提升来扩大利用率。
对于公办托育服务能力建设项目，此次修订则提出了更详细的要求。《方案》提出建设托育综合服务中心，以托育综合服务中心为枢纽，支持各地加快形成“1+N”托育服务体系。各地应结合实际，设置一定规模的托位，并提供托育从业人员培训、家庭养育指导等服务。
同时，《方案》还提出要建设公办托育服务网络。支持机关事业单位利用自有土地或设施新建、改扩建托育服务设施。支持依托多个社区组网建设的连锁化、专业化公办托育服务机构项目。支持符合条件的公办幼儿园整体改扩建为公办托育服务机构，或建设托育服务设施实行“一园两制”（同时备案托育机构）。
盘古智库老龄社会研究院副院长李佳在接受21世纪经济报道记者采访时表示，此次修订对养老、托育服务体系建设提出了更具体的要求，一是非常重视增加护理床位，对公办机构明确提出相应要求，强化对失能失智特困老年人的兜底保障；二是继续发展居家社区养老服务，提出支持多个公办社区养老服务机构组网建设运营等；三是对资金提出明确办法，中央预算内投资发挥引导和带动作用，创新优化中央预算内投资安排方式，以投资换机制等。
提高产粮大县、东北地区的中央预算
此次《方案》新增了产粮大县养老托育服务设施项目，支持产粮大县的公办养老服务机构（含特困人员供养服务机构）建设项目和公办托育服务机构建设项目。
对产粮大县公共服务的关注不仅在养老、托育领域，2023年10月，国家发改委等部门印发《产粮大县公共服务能力提升行动方案》，明确指出要解决种粮农民在公共服务方面的急难愁盼问题，重点公共服务设施项目主要包括基础教育学校、医疗卫生机构和养老托育服务机构等，对照人口和产粮贡献精准谋划，防止生产粮食越多者越吃亏。
有长期关注基层治理的专家告诉21世纪经济报道记者，关于粮食主产区公共服务政策的具体财政支持，也是这两年的一个新的政策导向，《方案》的修订则体现了这个政策导向。
此外，21世纪经济报道记者梳理第七次人口普查发现，我国13个粮食主产区中，接近三分之二的省份65岁以上老人占比超过全国平均水平，其中辽宁、四川、山东等地较为突出。
值得注意的是，此次修订还提高了产粮大县和东北地区的中央预算内投资。《方案》明确指出，对于县级养老托育服务体系建设，中央预算内投资将支持县城公办托育服务能力建设项目和县级养老服务中心建设，同时还将支持产粮大县的公办养老服务机构和公办托育服务机构项目。
对于公办养老服务能力提升项目和公办托育服务能力建设项目，《方案》按照东、中、西、东北地区分别不超过平均总投资的40%、60%、80%、80%的比例进行支持。
东北的人口老龄化程度较高，第七次人口普查数据显示，黑龙江、吉林、辽宁三省65岁以上老人占比分别是15.61%、15.61%、17.42%，高于全国平均水平13.50%，按照国际通行划分标准，东北三省全部进入深度老龄化阶段。同时，黑龙江、吉林也是我国重要的粮食产地。
对于普惠养老城企联动专项行动和普惠托育服务专项行动，《方案》则提出采用定额补助的方式，按照每张养老床位5万元，每个新增托位2万元的标准予以支持，支持标准较原《方案》均有所提升。
王德福表示，规范和标准不能全国“一刀切”，一定要适应各地经济发展水平和社会需求。县域以下的养老托育设施和服务，更要注意因需而建、量力而行。要真正把群众需求放在第一位，提高资源使用效率，解决服务供给与需求脱节的问题。
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