21世纪经济报道记者 凌晨
在国家“双碳”目标与能源安全协同推进的背景下，煤炭行业正经历一场由政策和市场双重驱动的系统性升级。
近期，国家发改委等部门联合发布《煤炭清洁高效利用重点领域标杆水平和基准水平（2025年版）》（下称：《水平2025版》），提出对清洁高效利用水平低于现有基准水平的存量项目，引导企业有序开展煤炭清洁高效利用改造，加快推动企业减污降碳，坚决依法依规淘汰落后产能、落后工艺。
同时，记者查询煤炭大省已发布的“十五五”规划，发现地方正以“产业链升级”挖掘价值潜力，推动煤炭行业进一步转型。比如，山西致力于从煤炭大省转向“能源强省”，推动产业协同融合，陕西则聚焦高端煤化工与循环经济园区建设，向产业链高端攀升。
目前来看，煤炭行业转型路径凝聚为清洁化、智能化、高效化三大核心方向。这三者协同作用，共同重塑煤炭产业形态。
厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对21世纪经济报道记者表示，煤炭作为我国能源体系的基本盘，其消费总量在短期内难以大幅下降。因此，关键路径在于提升质量，即实现“清洁高效智能”发展。煤炭行业需要从追求量的增长转向质的提升，推动煤炭从“初级燃料”向清洁化、高附加值产品转型。
中国城市专家智库委员会常务副秘书长林先平对21世纪经济报道记者表示，煤炭行业“以先进产能置换落后产能”的政策，标志着能源产业发展从依赖要素投入的规模扩张，转向依赖技术创新与制度创新的质效提升。这种“以质量换数量、以技术换资源”的路径，通过淘汰低效产能、推广先进技术，提升了全要素生产率，增强了行业抗风险能力。
煤炭产业锚定升级方向
从中央到地方密集出台的政策文件，明确指向以“产能置换”为核心路径，通过能效约束、技术迭代和数字化转型，推动煤炭产业从规模扩张转向质量提升。
其中，《水平2025版》的出台，是针对煤炭这一主体能源进行系统性、精细化调控的政策举措。
具体来看，《水平2025版》提出，对标国内外煤炭清洁高效领域先进水平，以及国家、地方现行政策、标准中先进能效指标值和最严格污染物排放要求，完善煤炭清洁高效利用标杆水平。
国家发改委新闻发言人表示，《水平2025版》明确了煤炭清洁高效利用标杆水平和基准水平的范围及指标。其中，标杆水平对标国内外同行业先进水平，以及国家、地方现行政策与标准中先进能效指标值和最严格污染物排放要求。基准水平参考国家现行标准中的能效标准，以及国家政策文件明确的相关指标。
为确保转型路径顺畅，国家发改委新闻发言人强调，在资金支持上，明确将利用现有中央资金渠道，并健全完善相关金融政策，引导和吸引社会资本广泛参与煤炭清洁高效利用。。
在市场机制方面，国家发展改革委经济运行调节局署名文章《夯实基础保障 确保能源安全》明确指出，“十五五”期间，要完善能源保供中长期合同制度，加强电煤、电力、天然气中长期合同履约监管。
当前，我国正处于能源体系重构期，煤炭在能源安全中的兜底作用短期内不可替代。记者发现，在国家层面的宏观指引下，“十五五”时期，主要产煤省份因地制宜，差异化推进转型。其核心共同点在于以“产能置换”优化供给结构，以“产业链升级”挖掘价值空间，形成了“汰旧”与“育新”并行的清晰脉络。
林伯强表示，在推动转型的过程中，政府与市场共同发挥作用。政府主要通过制定政策、设定标准和要求来推动变革，例如要求煤矿进行智能化改造、煤炭必须清洁化利用等。同时，市场力量也在自发驱动行业向清洁化方向演进。由于煤炭是大宗商品，运输成本高昂，这决定了其产业布局和流向最终仍由市场决定。
在产能结构优化方面，山西与陕西的行动最具代表性，但策略各有侧重。
2025年12月11日，在山西“高质量完成‘十四五’规划”系列主题第十九场新闻发布会上，山西省国资委有关负责人透露，“十四五”期间，山西已在全国率先实现年产60万吨以下煤矿全部退出或重组，全省煤矿数量减少至887处。通过淘汰落后、整合分散产能，为先进优质产能释放空间，山西实现全省煤炭产能稳定在14.65亿吨/年的高水平集约化发展。
陕西省则更侧重于对现有低效产能的精准分类处置。近期发布的《陕西省60万吨/年以下煤矿分类处置工作方案》明确了“关闭退出一批，升级改造一批，兼并重组一批”的总体思路，并设定了取得实效的时间表。
在产业链纵向攀升方面，两省的产业升级路径呈现出明显的差异化特征。
“十五五”规划建议中，山西提出从“煤炭大省”向“能源强省”转变，其核心是做好“煤炭清洁低碳发展、多元化利用、综合储运大文章”，推动多领域协同融合发展。
陕西省则依托其强大的资源与技术优势，重点打造高端能化产业集群。其规划强调“协同推进煤炭优质产能释放和落后低效产能淘汰”，并大力促进煤化工产业高端化、多元化、低碳化发展。
与此同时，河南省的规划则从更广泛的实体经济视角出发，提出以标准提升和“智改数转网联”为引领，全链条推动包括煤炭在内的传统产业提质升级，体现了非核心产煤区以智能化、绿色化改造赋能传统产业的发展思路。
林伯强对21世纪经济报道记者表示，煤炭行业目前的发展重点聚焦于清洁化、技术提升和灵活性改造。政府正通过政策强力推动这一进程，例如强制要求电厂等企业进行灵活性改造、开展煤炭清洁化试点并探索不同技术路线。清洁化是煤炭利用的必然方向，而人工智能技术在智能化改造中具有提升效率与质量的巨大潜力。
重塑产业形态
记者采访专家后了解到，从中央政策到地方实践，“清洁化、智能化、高效化”已成为重塑煤炭产业形态。清洁化利用是煤炭产业未来生存与发展的根本前提与技术主攻方向，这一转型贯穿于从生产到消费的全链条。
2025年11月7日印发的《关于推进煤炭与新能源融合发展的指导意见》中提到，加快发展矿区光伏风电产业、推动矿区用能清洁替代、推进矿区可再生能源供暖制冷、创新矿区绿色能源开发利用方式、推动煤炭产业链延伸与新能源发展协同互促、加强科技创新和人才培育、加大政策协同支持力度七大重点任务。
具体到地方，在生产端，近两年，山西省持续推进煤炭智能绿色安全开采；而在2025年印发的《陕西省60万吨/年以下煤矿分类处置工作方案》中，则要求对与环境保护敏感区重叠的煤矿依法关闭退出。
在利用端，清洁高效利用从政策要求加速落地为具体项目。比如，陕西省积极推动煤电行业实施节能降碳和灵活性改造“三改联动”，已完成巨量装机容量的改造任务，旨在提升机组的低碳高效与清洁供热能力。
智能化建设是提升产业本质安全水平与运行效率的关键手段。各省的实践表明，智能化已从示范试点进入规模化推广阶段。
2024年，山西省建成了全国首个省级煤炭工业互联网平台，将其作为推动产业转型升级的重要基础设施。截至2025年，陕西省的24处千万吨级及以上煤矿智能化建设水平已居于行业领先地位。河南省工信厅信息显示，河南也将“智改数转网联”作为传统产业升级的引领性力量。
值得一提的是，高效化运营是行业应对市场波动、实现高质量发展的内在要求，它通过优化资源配置与提升管理精益度来实现。
一方面，这体现为通过淘汰落后产能、建设先进产能，实现产能结构本身的“高效化”。公开信息显示，截至2025年，山西95%以上的先进产能占比、陕西对60万吨/年以下煤矿的严格处置，其直接目的就是提升行业整体的资源利用效率和安全生产水平。
另一方面，高效化也体现在产业链的协同与融合上。
林伯强认为，煤炭与新能源的关系是互补共赢的。通过煤炭与新能源优化组合，可以充分利用燃煤发电为新能源消纳提供调峰支持。由于风电光伏是不稳定的，所以今后围绕着稳定供电的需求，包括储能，包括煤电配合风电、光伏使其保持稳定都是今后发展的方向。整个绿色转型将是一个缓慢、渐进的过程。碳达峰碳中和工作是一个循序渐进的过程，需要在政策上指导，不能在推进过程中出现能源短缺和危害能源安全的问题。无论是煤炭自身的清洁化，还是其对国民经济的影响，都是呈现循序渐进的态势。
林伯强进一步表示，在技术路径上，煤炭清洁化转型需要多措并举。首先是降低能耗，走节能减排提高效率这条路，单位煤炭用得更少一些，最终碳排放就低一些。其次是提升煤炭产业链的清洁化，使得终端碳排放更少一些。第三点，煤炭和风电、光伏配套，形成火电和新能源电力配合互补。
林先平表示，清洁、高效、智能的新型煤炭工业将通过绿色开采、碳捕集利用等技术降低环境影响，提升能源安全韧性。在国民经济中，其角色将从单纯能源供给转向“稳定器”和“调节器”，支撑可再生能源间歇性缺口。在绿色经济增长模型中，煤炭价值将体现在低碳产业链基础地位，例如煤化工与新材料结合，推动循环经济，成为过渡期关键支柱。
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