南方财经全媒体记者赵晓晨 实习生庞卓咏 佛山报道
今年中央一号文件提出要在耕地总量不减少、永久基本农田布局基本稳定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治。
自然资源部数据显示，截至2024年9月，全国25个省份共实施全域土地综合整治试点1500多个，投入资金6700多亿元，完成整治总规模720多万亩，实现新增耕地66万亩。
全域土地综合整治不仅涉及农用地整治、建设用地整理、生态保护修复，还注重对现状不合理、低效的土地开发利用方式及结构进行适度调整，实现空间布局优化，土地利用效率提升。
当全国超过 1500 个试点区在县乡间推进空间重构，许多开发强度逼近极限的城区陷入存量更新困局之际，在粤港澳大湾区，佛山禅城的探索正为城市中心区的空间治理提供新的解法。
禅城全域土地综合整治的特殊性在于矛盾的高度浓缩：这里既有以佛山全市4%面积贡献18%GDP的产业密度，又有大量碎片化的耕地“小田”，既承载着建设“一高四新”高质量都市型工业体系的重任，又面临低效工业园的转型阵痛。
在此背景下，禅城的突围路径呈现出清晰的思路：通过产权重组、混合开发、生态评估等要素市场化配置机制，将全域土整项目转化为可量化、可持续的价值循环体系。既为空间开发保证资金来源和新动能，也保障了项目的迅速落地和持续运营。
湾区高度城市化地区土整样本
禅城的空间困局，折射出大湾区高密度城区的共性难题。
全区耕地平均面积不足5亩，老旧工业园区体量小而分散，“老城”里夹杂历史建筑、闲置厂房与低效用地散布……
“这些，都指向了同一个问题：空间布局混杂，增量严重不足。”禅城区委常委、副区长林均恒坦言。目前禅城第三产业占比超70%，开发强度高达82%，接近90%的区域处于城镇开发边界内，与此同时，传统产业外迁留下的旧厂房、旧园区亟需与新经济业态嫁接。
全域土地综合整治为禅城提供了破题契机。2024年，禅城启动谋划编制《佛山市禅城区全域土地综合整治项目实施方案》（下称《实施方案》），并于当年11月份获得省自然资源厅批复，根据实施方案，禅城以“耕地连片、产业集中、旧城焕新、生态提升”四大抓手，推动空间要素重组。
目前，部分项目已完成招投标、进场施工。南庄镇贺丰村耕地集中整治区建设项目、小西湾耕地集中整治区已完工，已储备耕地约310亩，可供分阶段解决耕地碎片化问题，城市中心的连片耕地有望实现。贺丰杏头千亩产业园、河滘千亩产业园已基本完成土地整备。广湛高铁周边郊边村改造项目亦同步启动。
“实施全域土地综合整治，禅城正当其时。”禅城区委书记严冰表示，作为佛山中心城区，土地是禅城最稀缺的资源，进行全域土地综合整治，打开的是发展空间，跃升的是城市能级，引发的是城市发展范式的深刻变革。
而这一探索在全市、全省都具有样本意义。2025年，广东省自然资源厅推动全域土地综合整治分区分类施策，将探索高度城市化地区全域土地综合整治的实施路径作为重点，力求在土地资源高效利用与城市可持续发展的融合上取得突破。
在大湾区内，类似禅城这样具备“人口密度高”“产业效能高”“开发强度高”及“城市品质高”四高特征的城区有很多。
横向看，深圳福田、广州天河等同类城区虽通过大片区更新和城中村改造释放空间，但在房地产下行的周期下，传统的“拆旧建新”模式已难复制；纵向看，禅城作为存量再开发主导区，需在82%开发强度下做“空间乘法”，在有限空间里精准配置产业、生态、文化要素，淬炼出高密度城区发展的独特韧性。挑战更大，意义也更深远。
正如华南理工大学副教授车乐所言：“全域土地综合整治是一个价值立方体，要综合去平衡经济价值、生态价值、历史文化价值、社会价值以及生态价值。在建设用地整理方面，禅城需要用地做减法，空间做加法，振兴做乘法。”
相较于南海、三水等仍保留增量开发空间的区域，禅城面临的现实约束更为明显。但是作为中心城区，禅城在提升载体容积率的潜力上比其他地区要高，空间集约和价值转化能力更强，在同等用地规模下可承载更高能级的经济活动。
（禅城力争实现“良田比较集中，村庄布局优化，产业集聚发展，生态健康优美”。禅城区委宣传部供图）
以政策组合拳激活“空间乘法”效应
沿着南庄贺丰村的村道漫步，变化在每一寸土地上悄然生长。曾经荒草丛生的南街村角落，如今铺展着一片平整的翠色，占地600平方米的小公园成为村民休闲娱乐好去处。更远处，低矮斑驳的旧厂房被现代化的多层标准工业厂房所取代。
过去几年里，禅城此前已涌现全域土地综合整治的许多案例，成效颇丰。随着2025年佛山市禅城区全域土地综合整治项目启动，禅城区全域土地综合整治进入新阶段。
据悉，2025年禅城将全力推动65个项目，计划总投资约129亿元。同时，零碳循环产业园项目、产业+耕地/农业模式、佛山梁园活化利用项目等10个投资项目签约落地禅城，项目涵盖产业、文旅、农业等多方面。
林均恒介绍，禅城将紧紧围绕“良田比较集中，村庄布局优化，产业集聚发展，生态健康优美”的二十四字方针，探索走出一条有禅城特色的高强度开发中心城区全域土地综合整治之路。
“在广东现阶段，全域土地综合整治落地大多面临来自资本融资和政策创新设计等方面共性问题。”车乐指出，全域土地综合整治要实现长久效益，不仅要将空间或自然要素的整合与产业培育、集聚发展相结合，还要把制度保障与整治措施紧密相连，确保持续长久发展。
禅城亟需针对这些共性矛盾破壁实践。南方财经全媒体记者梳理《实施方案》发现主要目标一是提出构建“双核驱动”的高水平现代产业服务体系，以及“一高四新”的高质量都市型工业体系；二是将自然资源要素组合配置，以“组合搭配”的方式，形成“禅城特色”的都市中心耕地保护模式，实现中心城区耕地长效保护及可持续发展。
当存量再开发一步步进入深水区，愈发考验制度创新的精准度。从《实施方案》细节来看，禅城特色在于通过“整治+农业发展”“整治+片区联动”“整治+产业赋能”“整治+风貌提升”“整治+资源补偿”“整治+专业运营”等综合开发模型，推动资源要素市场化变现，实现区域开发与市场融资的平衡。
资金筹措是首要关卡。比如，禅城在全省率先成立的“百千万工程”产业聚富金，通过政府牵线、村村合作、银行参与，撬动社会资本、金融力量，推动集体经济较好的农村盘活利用闲置资金，实现多方共赢。项目建设村通过聚富金申请项目资金，贷款利率将低于一般市场银行贷款利率。如某村投资项目资金需求4000万元，通过聚富金渠道申请，预计可降低成本支出6.25%。
而针对村民担忧的土地整治后收入如何保证方面，禅城建立跨村产业协同发展网络，完善腾挪补偿机制。郊边村城中村改造项目在改造模式上大胆创新，采取政府统筹整备土地模式，由国资企业主导，采用“征收+收储”的方式对郊边村城中村改造项目进行整村拆除新建，对土地进行分期整合，并按规划功能进行管理和开发建设，在后续拆迁安置政策也多有创新。
禅城经验表明，高密度城区的全域土整不仅需要实现空间重构与产业升级的闭环，还要以制度创新完成短期投入与长效运营的衔接。随着佛山高铁未来城、南庄高端精密智造产业园、郊边村城中村改造等项目推进，禅城“空间突围”的乘数效应将进一步显现。
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